| 问题 | 对农村集体建设用地流转的几点思考 |
| 释义 | 对农村集体建设用地流转的几点思考 李文广 在当前市场经济条件下，中央要求全党努力学习实践科学发展观，国土资源部门如何运用科学创新理念，把土地资源作为一种特殊商品，推向市场并接受市场机制的调节。同时根据中央有关文件精神，作为与城镇国有土地使用权并存的农村集体土地使用权，在使用制度上如何进行科学合理的改革、进入市场流转，实现经济发展与国土资源保护双赢的目的，是当前国土人融身深入学习实践科学发展活动，需要进行认真研究、深入探讨解决好的问题。 一、集体建设用地流转的社会意义 集体建设用地流转为完善我国城乡供地体制，促进城乡土地资源的合理利用，推动社会协调和可持续发展具有积极作用和重要意义：第一，集体建设用地的流转，是我国城镇化发展的必然要求。土地置换使农村居民向中小城镇集聚。集中建设农村居民住宅，不仅可以使村庄复耕，有效增加耕地面积，还可加大对中小城镇基础设施建设的力度，推动农村城镇化的进程。第二，有利于城乡土地统一规划的制定与实施。把城乡土地纳入一体，在统一的制度架构下，通过建设用地供应总量控制，统筹城乡土地用途分区管制，可以确保保护耕地的基本国策的实施。从我国国情看，耕地的相对稀缺和建设用地的巨大需求的矛盾十分突出，集体建设用地的市场流转，将大大提高土地利用率，使土地资源得到有效配置，可大大减缓国有建设用地需求对农用地的压力。第三，有利于农民集体土地财产价值的实现。集体土地是农民的最重要的财产，通过建设用地使用权的流转，不仅使农民能够利用土地资产参与经济发展和城镇化建设，同时农民也能获得地租收益，保障了农民的财产权益。 二、集体建设用地流转的必然性 早期的集体建设用地流转，一般为进城务工经商户向集镇或城郊结合部的农民租赁房屋，作为经营和生活居住场所，然后，随着进城镇务工经商者的资金积累，出现房屋买卖现象。可以说集体建设用地流转是农村人口向城镇转移的必然产物。 土地市场的逐步培育带动了集体建设用地的大规模流转。国有土地使用制度改革，把国有土地的无偿无限期使用改为有偿有限期的使用，使土地市场成为我国市场经济体系中的重要组成部分，在土地资源的优化配置和城市建设的资金筹措等方面发挥了不可替代的作用，对缓解城市建设资金压力，改善城市基础设施，扩大城市承载能力，吸纳农村进城人口，发挥了重要作用。以国有土地使用制度改革为主要内容的土地市场培育发展过程，在多方面影响着集体建设用地的流转。一方面是入市的国有土地往往来源于向农民集体征用土地，原存量国有土地入市只占很少的份额。另一方面是土地价值的凸现、政府征用土地补偿与出让价格的巨大反差，导致集体建设用地直接入市。 集约利用土地，提高土地利用率要求集体建设用地有序流转。集体建设用地的流转在市场经济大潮中势不可挡，这既有社会经济发展、农村人口转移的外在需求因素，又有在土地市场不断发育的大背景下，土地价值不断凸现，集体土地所有者实现土地收益的内在追求因素，同时，也是我国实现土地集约利用，提高土地利用率的必然选择。 三、集体建设用地流转的类型与形式 1、集体建设用地流转的分类 按流转对象进行分类，参与集体建设用地流转的主体呈现多元化发展趋势，转让出租方既有乡(镇)、村、组集体经济组织等土地所有者，也有乡(镇)村企业和个人等土地使用者。受让方既有本集体经济组织内部成员，也有相邻集体经济组织及其他社会成员。因此，按流转对象可以划分为集体内部成员流转和集体外部成员流转。 按流转地类进行分类。目前参与集体建设用地流转的用地类型包括农民住宅用地、工业生产用地、商业用地及房地产开发用地等多种类型，但主要是生产经营用地，在我国东部沿海经济发达地区以乡镇企业生产用地为主，在中部地区以修建市场出租摊位的方式出租土地为主，在小城镇则以农民买卖住房为主，其地类为住宅用地。 按流转空间进行分类。集体建设用地流转直接受到社会经济发展的影响，呈明显的空间分布特征。城郊结合部的集体建设用地流转从数量到形式都多于集镇，而中小集镇的流转其数量又多于农村。随着社会经济的发展，政府对农村推行的宅基地整理，必将促进农村集体建设用地的较大规模流转。 2、集体建设用地流转的形式 农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权。随着土地征用工作的不断改善，许多地方政府充分考虑到被征地农民的利益，根据土地征用数量按一定比例返还安置留用地。有的村集体将此安置留用地直接转让或出租土地使用权。农民则以转让、出租房产形式，连带转让，出租土地使用权。这种农民的住房买卖在小城镇中是十分普遍的。另外，还有在乡镇企业合并、兼并及股份制改组中的集体土地使用权转让、出租;乡(镇)村的集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业;在基础设施项目建设中，以集体土地使用权合作的方式进行流转;由于企业倒闭或债权债务原因，通过司法裁定使集体土地使用权发生转移的集体建设用地流转等多种形式。 四、集体建设用地流转的主要问题 长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展、集体财富积累及稳定农民收入等起到了保障促进作用，但是，这种流转毕竟是在政策法律上未得到明确的认同，在杂乱无序或隐蔽状态下进行，缺乏合理的规制，从而难免地引发诸多问题，容易滋生不少土地纠纷及矛盾冲突，影响农村社会稳定与城镇化的健康发展。其弊端主要表现为： 1.集体非农建设用地自发无序地流转，导致政府调控土地市场的能力被削弱。难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。 2.隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。受流转利益的驱动，集体经济组织和农民耕地保护的意识淡薄，不愿意承担耕地保护的义务。未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让、转让和出租农村集体土地，交易行为扭曲，工业用地以联营为名行转让、出租之实，住宅用地则借房屋出租或私自转让进行市场交易。 3.集体建设用地流转的权利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集体土地依法不允许出租，对非农建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记;加之流转主体(主要是集体组织)法律地位不明确，流转程序失范，对建设投资者也不利，还会波及到其他利害关系人，交易安全得不到保障;权利设定缺乏合法依据，由此引起流转法律纠纷不断，一旦调处失当，极易酿成重大社会案件。 4.集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏依法监管与市场机制，土地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现，国家土地税费流失严重，加上农村土地产权关系混乱、集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障。 总之，土地使用权的有偿化、商品化是农村集体建设用地流转入市的理论依据，城市化、工业化进程导致对非农建设用地需求急剧增长，农村集体建设用地自发流转处于法律上的“灰色”地带及伴存的种种问题，对获得相关法律政策支持提出了迫切的要求。因而，法律政策将农村集体非农建设用地流转纳入调整范畴并合理规制是顺理成章的，已势在必行。 五、促进集体建设用地合理流转的对策建议 1.集体建设用地流转必须合法化。要在法律上明确集体非农建设用地流转的地位。抓紧制定和修改相应的法律法规，积极引导集体非农建设用地的流转，对哪些领域的土地可以开放集体非农建设用地流转市场，哪些领域则必须先征为国家所有，方可进入市场等进行规定。在中央和国土资源部出台相关政策之前，应鼓励地方政府和土地管理部门制定相应地方法规。 2.集体建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一管理。由于非农建设用地相对于农用地有较高的收益，如果没有严格管理，就会导致农用地大量转为建设用地。因此，集体非农建设用地流转的一个基本前提是所有集体非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转为非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，任何非农建设用地的取得必须依法取得。在管理上，要搞“两种权利，一个市场”，不能将城镇国有土地市场与集体非农建设用地流转割裂开来，要将集体非农建设用地流转纳入城乡建设用地流转统一大市场中来，统一市场供应，统一市场管理。 3.集体建设用地流转在内容和形式上要有突破。在内容上，除国家非盈利性公益事业用地(基本与国土资源部公布的《划拨用地目录》相符)和房地产开发项目必须先征为国有外，其它类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转，当然，在土地所有权人和土地使用者双方同意的条件下，也可以在土地交易的同时，将集体土地所有权变更为国有土地所有权，土地使用者再向国家交纳土地出让金，在国土管理部门进行过户登记。在地域上不作划分，无论是大城市，还是小城镇，无论是城市规划区内还是规划区外，都可进行集体非农建设用地流转。在形式上，可以因企业破产、兼并等原因而流转，也可以直接转让、出租、抵押、以地入股和合作经营等。 4.集体建设用地流转必须依财产权定价，依产权性质分配利益。集体土地所有权变更为国家土地所有权时，土地价值要体现集体土地的生产资料性质和对农民的社会保障性质，土地增值的一部分应归集体土地所有者;当集体土地所有权不发生改变，只是建设用地使用权在流转时，土地的社会保障功能仍然存在，故在土地价值中不作体现。土地流转利益要按财产权性质进行分配。集体非农建设用地首先是集体所有的土地，不是国有土地，因此，其土地收益应主要为集体所有者所得，而不能以各种名义转为国家各级地方财政或单位所得。同时，要尊重土地使用权这一用益物权的权利，要充分考虑土地使用权人的应得利益。土地流转的利益分配最终应主要落实到农民手中。 5.要认真做好相关配套工作。一是搞好地籍调查和产权发证工作，集体非农建设用地流转应以产权登记和发证为前提;二是搞好信息公开查询工作，内容包括宗地信息、产权信息、交易管理信息及交易价格信息等;三是做好相关服务工作，如指导签订各有关文书、产权变更登记、地价评估和政策咨询等。四是引导和规范农村集体建设用地进入金融系统业务范围，准许农村集体建设用地实行抵押和贷款，充分体现农村集体土地的市场价值。(作者系县国土局党组书记、局长) 编辑推荐： 农村集体建设用地管理制度 农村集体建设用地管理制度 农村集体建设用地法律法规 |
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