| 问题 | 城市规划导引下的城中村改造 |
| 释义 | 摘 要：通过反思武汉市城中村改造规划的实践，对城中村改造用地规划、建设强度指标及城中村和周边城市用地的协调进行了探讨和研究。 关键词：城中村，改造规划，用地布局，强度建设指标，用地协调，武汉 1 引言 1990年代我国南方各经济发达城市开始城中村改造以来，全国各地的城中村改造相继展开，至今已有十余年。与一般意义上的旧城改造不尽相同，城中村改造不仅仅是简单的拆除重建，整治翻新，涉及的各层面内容极为广泛。截至目前，国内对城中村改造的体制改革等社会层面已进行了深刻的研究，笔者将从城市规划学科角度入手，论述城市规划对城中村改造的影响以及目前实施中与此相关难以解决的问题，并提出了若干思路。 2 城中村改造与城市规划的关联性 首先，需要明确的是城中村改造与城市规划的关联性，笔者将从我国目前城中村普遍的现状问题和城市规划在解决这些城中村问题中所能发挥的作用两个方面来分析。 2.1 当前我国城中村问题解析 一般而言，我国目前城中村的现状问题主要分为环境问题、经济问题、社会问题、文化问题。 2.1.1 环境问题 城中村内私宅建设违章现象比较普遍，建设标准和秩序严重失控，建筑面貌与城市现代化面貌格格不入，容积率和密度均极高，公共配套和市政基础设施不足，环境脏乱差，消防安全隐患大。 2.1.2 经济问题 城中村村民主要经济来源于房屋的出租收入，大量劳动力闲置，不利于社会经济的长远发展。 2.1.3 社会问题 城中村人口构成复杂，外来流动人口数量较大，给社会治安造成很大问题。 2.1.4 文化问题 传统农村文化使城中村村民对土地拥有强烈的依赖意识，同时，城中村被城市建成区所包围，产生了融合部分城市生活特征和农村宗亲观念的城市亚文化，但这些并不被城市主流文化包容。 2.2 城市规划在城中村改造中的引导作用 2.2.1 城市规划有利于从空间层次上改善城中村地区面貌 城中村由于是快速的城市化所造成，用地的现状也与周边城市用地的集约高效利用不协调。有序发展的城市化必须受到城市规划的合理引导，所以要解决城市发展中的城中村问题，使城中村集体用地转化为城市建设用地，应以统一的城市规划体系为基础，对各个城中村的改造进行专门规划，对城中村用地的功能、界限、建筑物的风貌等重新明确划分，以使城中村改造在城市规划建设得到落实，使城中村与周边地区达到协调，最后融入城市的内涵中去，真正实现城市的一元化、现代化发展。 2.2.2 城市规划有利于解决城中村的社会问题 城市规划对城中村用地空间的改造将使城中村村民从农村村民的身份彻底转变为城市居民。他们将不再依靠原有的破旧房屋出租或农耕来获得生活收入，而是融入城市生活中，从事第二或第三产业，他们的剩余劳动力将充分发挥作用。这样也就同时解决了城中村经济结构问题和社会治安问题，消除了其它地下经济现象。 3 国内各城市城中村改造的规划实践经验 1990年代以来，国内各城市已相继开始了城中村改造，同时针对城中村改造也相应编制规划以指导实施。下面将以广州市和深圳市为例，介绍国内各城市城中村改造规划的实践经验。 3.1 广州市“城中村”改造实践经验 2000年启动的广州市城中村改造。主要特点在于把城中村改造规划纳入城市建设规划和管理体系，把城中村周边的市政建设与城中村改造规划结合起来。此外，为了解决改造启动资金的问题，广州市在规划阶段拟定了滚动推进、分期改造等实施策略，将村镇用地按照启动实施难度划分，利用若干周转地块为杠杆，采用滚动迁建和局部置换的方式逐步抽疏和更新旧村并使之趋向城市规划标准。 3.2 深圳市“城中村”改造实践经验 深圳市从1997年开始改造城中村，“以政府为主导、规划全面、制度跟上”是深圳市城中村改造的经验与特点。主要表现在两个方面： 一是在规划中以土地系统控制为核心，划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限，规定各类用地的使用要求，合理引导乡村工业相对集中发展、实行村民住宅联建统建。 二是将城中村改造难度大的村镇按照地块划分，城市控制用地以内由市政建设投资改造，其他用地按照环境质量、区位条件、改造难度、居民意愿的不同分为整体改造、局部改造+环境整治、综合整治这三种改造模式，这样分条件分模式的完成了“城中村”改造工作，既缓解了整体改造带来的巨大资金压力，又积极的推动了整个地区城市更新的进程。 从两个城市的经验来看，目前国内城中村改造都非常重视城市规划在城中村改造中的调控作用。其中，广州的特点可总结为利用其它城市规划项目实施来推动城中村改造;深圳则总结为通过城市规划控制城中村的改造用地，明确其发展功能，推动城市的有序发展。这些经验在国内其它城市的城中村改造中都是值得借鉴的。 4 武汉市城中村改造规划实践反思 通过对其他城市城中村改造经验的吸收借鉴，武汉市摸索出一条适合于自身城市发展的城中村改造道路，基本思路是首先将村属集体用地转化为国有用地，按照上层次规划控制要求明确还建安置用地、开发用地，产业用地在整体提升区域风貌品质的同时，为城中村居民创造安居乐业的环境。 自2005年开始，武汉市按照这一思路集中精力对城中村进行改造，以落实市委市政府关于“提升城市形象，做好城市更新”总体部署的要求。目前，武汉市已完成了53个城中村的改造规划编制工作。涉及总用地面积36平方千米，涉及人口32万人，拟拆除村民旧有住宅建筑面积约4034万平方米。城中村改造规划共控制村民还建住宅用地4.92平方千米、开发用地8.79平方千米、村民劳动产业用地3.75平方千米。除此之外，为城市道路、市政、绿化及中小学等公益性设施建设腾退土地17.36平方千米。 总的来说，改造效果是明显的，同时目前的改造实施中也存在一些困难。下面将通过反思武汉市城中村改造规划的经验和不足来详细论述城市规划对城中村改造中具体引导落实。 4.1 依据城市规划要求安排城中村规划用地功能 4.1.1 严格按照上层规划布局用地有利于地区整体功能协调[page] 城中村改造的重要目标之一是落实城市规划，以使城市用地功能达到有序发展。为了达到这一目标，武汉市城中村改造规划在城中村改造各类用地的选址中严格执行了上层次城市规划的用地划分。具体而言，改造规划首先落实城市规划道路、绿地、公益性设施用地、市政公用设施用地等上层次规划的强制控制用地，以使城市的公共利益得到保障，然后在剩余的城中村用地中对根据上层次规划落实还建、开发、产业三大类功能，具体如下： (1)还建用地的确定 通过“双登”工作(“双登”即城中村的人口户籍登记和土地房产登记)计算城中村居民每户的还建建筑规模和补偿标准，综合得出该城中村的总体还建建筑规模;在此基础上按照能创造良好人居环境的用地建设强度(武汉市城中村改造政策目前规定的还建容积率为1.6-1.8，实际建设中基本为多层和小高层住宅)确定还建用地规模，然后在区域内规划控制的居住用地中进行选址，落实还建用地位置及用地界线。 (2)开发用地的确定 为解决城中村改造的资金来源问题，根据政策武汉市在城中村改造腾退出的用地中，按照与还建用地1.5-1：1的比例，划定开发用地，与还建用地捆绑向开发商挂牌，以吸引社会资金推动城中村改造建设。该类用地是城中村改造的经济原动力，故而在城市建设用地的选址中必须为经营性用地，即能吸引开发商投资带来直接经济收益的用地，如居住用地、商业金融用地、工业用地等。 (3)产业用地的确定 在改善城中村居民的人居环境，使其能够安居的同时，武汉市为解决城中村居民的劳动就业问题，按照人均80平方米的标准在城中村改造用地中预留产业用地，供经历改制后的城中村居民发展第二产业或第三产业。该类用地在规划选址时须是除居住用地之外的经营性用地，如商业用地、工业用地等。另外，如果城中村的实际可利用用地紧张而造成还建和开发用地不能落实，致使城中村改造难以获得资金推动时，可考虑城中村改造产业不在用地层面落实，而按规划产业用地规模的两倍建筑面积在还建和开发用地中建设商业产业，以解决城中村居民的就业问题。 4.1.2 个别村规划控制用地过多易使改造资金难以平衡 城市用地规划与多数城中村改造的结合使原本凌乱的城中村用地得到有序安排。然而，在目前的实际操作中，也存在着少数规划道路、绿化、市政设施等规划控制用地占村域面积极大比重的城中村。这样的城中村由于剩余可开发用地极少而难以提供足够的资金补偿巨大的拆迁成本，如果完全交给政府市政工程拆迁又给地方财政施加了巨大压力。这样的城中村如何从资金平衡上挖掘改造切入点还有待进一步研究。 4.2 城市规划对城中村用地空间界线的重塑 4.2.1 规划城市路网和用地分宗对城中村用地进行了合理梳理 城中村用地在几十年的沧桑变化中，多数范围已极不规整，举武汉市罗家墩村的旧有村湾为例，用地内道路密度极低，交通、消防隐患非常突出。无论从哪个方面看，都有必要对用地进行重新的规划。经过规划城市路网和用地分宗的切割重塑，罗家墩村改造用地变得更为规整，区域的通达性和用地本身的功能合理性也大幅增强，满足了城市规划的管理要求。此外，在罗家墩村的旧有村湾内，还掺杂着其它单位用地，为了在区域内实行整体更新，武汉市政府将罗家墩村和被其包围的其它单位用地整合并宗后形成规整用地进行挂牌建设，整体改善了地区面貌(图1、2)。 |
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