| 问题 | 物权立法应保护城市土地中的农民集体所有权 |
| 释义 | 城市的快速发展，需要通过征收周边农村的集体土地获得扩展空间。大部分耕地被征收了，当地的绝大多数农民却仍然留在原居住地，并且保有未被征收的耕地和农村宅基地。这种状况导致城市土地在现实中具有了两类所有权主体，即集体和国家。《物权法(草案)》三审稿第五十一条却规定“城市的土地属于国家所有”，该条规定将集体排除在城市土地的所有权主体范围之外，在物权法审议并征求意见过程中成为讨论的热点问题之一。 将城市土地完全限定为国家所有存在诸多问题 物权立法将城市土地完全限定为国家所有在操作层面会产生如下问题： 造成法律规定与现实状况的脱节。依据现行法律规定，在城市建设需要永久占用农村集体土地时，只能通过土地征收补偿的方法，将集体土地征收为国有，一方面维持城市土地归国家所有的纯粹性，另一方面维持城市化过程中农村集体利益与国家利益之间的平衡性。城市区域内未被征收的耕地、集体建设用地以及宅基地在国家征收之前依然应当为农民集体所有。我国社会经济发展趋势决定了集体和国家作为城市土地所有权主体并存的状况还将长期存在，并且具有现实的合理性。如果物权立法强行规定城市土地完全属于国家所有，必然会带来法律规定与社会现实的不适应问题。 损害农民的合法权益。按照《物权法(草案)》第五十一条规定，很容易给人造成一种错觉，即：凡是划入城市的农民集体所有的土地一律转为国家所有，似乎对农民的补偿问题变得不重要了。这是十分错误的认识。农民集体土地变为国有土地后，原集体土地所有人以其永久土地所有权只是换取了有期限的土地使用权。要使集体土地所有权变为国有土地所有权，根据我国《宪法》和《土地管理法》的实体规定，只能走“征收”的途径，征收的条件必须是“为了公共利益的需要”，且国家给予失地农民必要的补偿。在未经法定征收程序且没有得到合理补偿的情况下，就以“城市土地属于国家所有”为名，将该区域内农民集体所有的土地强行转为国家所有，就是对农民合法权益的侵犯。 物权立法中关于城市土地中未征地所有权归属问题的主要观点 目前国内对城市土地中未办理征地手续的土地所有权的归属问题存在不同认识，主要有以下两种代表性意见： 一种意见可称之为“维持说”。该种意见认为，虽然现实中客观存在城市土地中有一部分为农民集体所有的情况，但物权立法应当与《宪法》和《土地管理法》保持一致。在现行法律条件下，为稳妥起见，物权立法应以规定“城市土地属于国家所有”为宜。[page] 另一种意见可称之为“变通说”。该种意见认为，在坚持《宪法》现行规定的前提下，物权立法应当作出符合实际情况的具体规定。在我国城市化跨越式发展的情况下，城市中的部分土地属于农民集体所有的现状必将长期存在，未被征收的城市中的农民集体土地所有权理应受到物权法的有效保护。当前，个别地方没有经过土地征收程序，没有给农民必要的补偿，只是简单地将农民身份全部转变为城镇居民，就将本属于农民集体所有的土地转为国有土地，这不符合保护集体财产所有权的宪法原则。因此，物权立法应当从平等保护物权和尊重现实的需要出发，承认城市土地中未办理征地手续及进行补偿的那一部分，仍然属于农民集体所有。 物权立法应当保护城市土地中的农民集体所有权的理由 笔者赞同上述第二种意见，建议将《物权法(草案)》第五十一条中城市土地属于国家所有的规定修改为：“城市市区的土地属于国家所有。但其中未进行补偿并办理土地征收手续的农民集体所有的土地，仍然属于农民集体所有。”主要理由如下： 物权立法的规定应当符合我国的社会经济现状。自 1998年以来，我国城市化进程每年都保持了 1.5至 2.2个百分点的增长，截至 2003年年底，全国城镇化率已达 40.53%。制定 1982年《宪法》的立法者根本无法预见到我国的城市化竟然如此迅猛发展。如此高速度的城市化进程必然要求拓展城市的土地利用空间，造成一部分集体土地未被国家征收补偿就纳入到城市区域。法律应当承认并保护这部分土地的农民集体所有权，要通过履行国家征收补偿程序实现土地所有权的转变。 物权立法应当有利于保护农民的合法权益。集体土地所有权是合法财产，是农民集体及其成员根本利益之所在。因我国法律禁止土地买卖，农民集体土地转变所有权的渠道目前只有一个，即通过土地征收转为国有。我国《土地管理法》第四十七条规定征收土地应给予合理补偿。因此，物权立法应当平等保护城市土地中农民集体土地所有权人的合法利益，明确未办理征地补偿手续的那一部分土地仍为农民集体所有。 《物权法(草案)》作出上述修改，有助于保持社会的稳定。随着我国工业化和城市化进程不断加快，土地供需矛盾日趋尖锐。据统计，近年来土地纠纷上访量占社会上访总量的比例较大，其中有很大一部分是由于征地补偿上访引起的。如果物权立法承认并保护这部分集体土地所有权人的合法权益，则可以减少这些人的不满情绪，减轻社会对立并缓解上访压力。 《物权法(草案)》的上述修改有利于我国城市化的健康发展。城市化已经成为衡量一国或地区现代化水平的重要指标。但是，城市化的进程必须和当时的社会经济发展水平相适应，城市土地供应必须符合政府财政的负担能力。决不能城市规划做到哪里，那里的集体土地就自动转为国家所有。如果物权立法将城市区域土地一律限定为国有并允许无偿将集体土地转为国有，一方面会鼓励浪费土地，另一方面会加剧城市盲目扩张进程，导致城市的非均衡发展。[page] 因此，笔者建议将《物权法(草案)》第五十一条修改为：“城市市区的土地属于国家所有。但是，其中未进行补偿并办理土地征收手续的农民集体所有的土地，仍然属于农民集体所有。”以符合我国社会实际情况，保障农民合法权益，维护社会稳定，促进我国城市化的健康有序发展。 引用法条： [1]《中华人民共和国宪法》 [2]《中华人民共和国土地管理法》第四十七条 [3]《中华人民共和国物权法》第五十一条 |
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