| 问题 | 强制责任保险研究 |
| 释义 | 关键词: 强制责任保险 侵权 公共利益 比较法 内容提要: 本文分析了强制责任保险在当代社会产生的法理依据，探讨了强制责任保险“异质性”特点及其价值功能，对大陆法系和普通法系国家和地区的有关立法例进行了比较，检讨了我国强制责任保险的立法与实践，并对完善我国强制责任保险制度提出建议。 在当代，随着保险领域责任保险功能的扩张和社会保障体系的完善，强制责任保险正在成为一般责任保险、社会保险、政策保险之外的另一类重要保险，并受到各国政府和学界的重视。强制责任保险制度的核心在于;立法者对公共政策的立法考量、严格的法定程序、商业化的运作方式、任意保险与强制保险之间的有效协作。2006年3月，国务院颁发并已实施的《机动车交通事故责任强制保险条例》是我国首部以“强制责任保险”命名的行政法规，它表明强制责任保险制度在我国已步入法治轨道，并直接影响人们的生活。 强制责任保险理论认为，可以借助于社会保险的基本原理，通过强制性规则的制定，把人类进步过程中不可避免的损失，纳入商业保险的运行轨道中，充分发挥保险分散风险和保障社会的功能，通过社会“合力”克服人类文明进程中所无法避免的损失。一般认为，强制责任保险源于近代工业革命的危险责任思想，与侵权行为法的发展密切相关。但是迄今为止，学界对强制保险的认识仍然是模糊的，对强制保险的立法定位也存在着争议。实践中，不同国家立法对强制责任保险所适用的领域既有重合也有差别。正确估量强制保险的社会价值，借鉴发达国家强制责任保险的经验，设计出符合中国本土实际的强制责任保险制度，具有重要的理论价值和实践意义。 一、强制责任保险的理论依据 从本质上说，保险是缔约当事人基于自愿而达成保险契约的法律行为。但由于人类越来越多的从事高危活动以及出于对未来社会生存无法进行安全预期的担忧，强制责任保险逐渐从传统的责任保险中分离出来，演变成为一种在政府主导下由特定义务主体必须购买的保险品种，这种新的责任保险形式在一定程度上背离了自愿和契约自由的法律原则，而呈现出不同于传统责任保险的“异质性”特点。在理论上，针对购买某些责任保险为什么要遵守强制性规定这一问题，学者们提出了以下观点。 1、具有风险厌恶性偏好的加害人对购买责任保险动机的降低 在传统的民事责任理论框架下，责任并不能为规避风险提供足够的激励，如果潜在加害人的资产小于他们所引发的损失，出于对风险的厌恶，潜在的加害人会理性地排斥对保险的购买，这是责任保险产生强制性的原因之一。例如，一个拥有30000美元资产的潜在加害人，他对待100000美元的事故与对待30000美元的事故所导致的赔偿责任是相同的。如果他购买了保险金额为100000美元的全额责任保险，那么他所支付保费中的十分之七实际都是为了获得70000美元的责任保险额度，但在传统的民事责任框架下，上述70000美元损害赔偿责任原本是无需承担的。换言之，风险厌恶性加害人有30000美元资产，有20%的可能对100000美元的事故承担责任。如果他没有购买任何保险，他将有80%的可能性拥有现有的30000美元，反之，有20%的可能失去现有的30000美元。此时，如果加害人购买了保额为100000万美元的全额责任保险，其支付的保费等于100000x20%：20000美元，其中的14000元保费实际上是为原本无需承担的70000万美元损害赔偿责任支付对价。可以确定的是，在购买责任保险的情况下，他的资产实际仅等于10000美元，购买全部保险将比不购买任何保险使得他的状况变得更糟。可见，随着科学技术的发展以及社会经济生活的复杂化，传统民事责任理论并不能为规避风险提供足够的保障激励机制，因此，必须通过强制性的方式确立风险的规避机制，以应对现代社会日益严重的危害事故。[page] 2、潜在加害人对风险评估的不足 潜在加害人对风险评估的不足也是支持强制责任保险的重要理由之一。与上文假设情况不同的是，对于一个风险厌恶程度较高的潜在加害人，他可能会选择购买责任保险。例如，一个拥有20000万美元资产的人可能会购买保险金额为20000美元的汽车事故责任保险。但一般而言，他所选择的风险可能仅是一个中性的，保险金额一般不会超出其资产总额。对于此类风险厌恶程度较高的潜在加害人而言，由于他无法对其面临的风险和投保收益做出正确估算，就有可能出现风险评估不足的问题，这一情况也会导致这部分人降低其购买责任保险的欲望。已有经验表明，大部分的加害人对其可能遭遇的特定风险的赔偿金额严重估计不足，而他们仍有可能要为其中的不足部分承担责任。在此情况下立法者将普遍义务(generalduty)概念引入，使得某些传统的责任保险具有一定的强制性，以期解决这一问题。 3、判决无法执行问题(judgment—proof problem) 所谓判决无法执行问题，是指对他人造成损害的当事人无力承担法律责任上的足额赔付。由于加害人无财务能力或财务能力不足，即便法院判决赔偿但受害者仍可能会得不到足额的赔付。强制责任保险则有望在此情形下保障对受害人的有效赔偿。通常，如果预期损害大大超出加害人的经济能力，那么加害人只会根据他自己的经济能力选择购买保险。显然，加害人只须考虑一个风险，即他至多失去自己的财产，且据此为自己设定注意标准。这种状况导致在责任诉讼中，加害人面临的风险仅限于他个人财产的损失。因此，在潜在的破产条件下，强制责任保险或许会提供较好的解决方法。 4、保险人对道德风险的控制 责任保险的购买必然伴随着被保险人的道德风险，即被保险人在投保后有较大的机率会变得比原来更加不谨慎，由此可能会增加事故发生的频率和损失程度。在自愿保险中，保险人可以拒绝某些高风险的责任承保。但由于强制保险的引入，保险人在法律的约束下必须承保并承担全责。在保险被强制缔约后，加害人履行注意义务的积极性是增强还是减弱，取决于保险人将保费或接受索赔的条件与加害人的谨慎程度相挂钩的能力，而这种能力的形成和强化有赖于保险人更为积极的监督机制。从控制被保险人道德风险的角度来看，保险人的积极作为可以引导潜在加害人去实施一些降低风险的行为，以尽量避免意外事故的发生。 5、现代社会危险责任概念的迅速扩大 在某些特定的情形下，尽管个人已经做到了所有的合理注意义务以避免对他人造成伤害，但他可能仍然要承担相应的责任，这种源自于侵权行为法的危险责任理论也是支持强制保险的重要依据。现代社会中，由于工业技术的进步，人类交易活动的频繁，时常造成严重损害事故。在此情形下，若坚守过失责任，侵权行为人的过失需由受害人举证，无异于否认了受害人的损害赔偿请求权。另一方面，现代社会中对危险品的利用难以避免，而且，这些危险活动所造成的损害范围也难以估计，危险品的持有人或所有人对损害的赔偿能力总是有限的。因此，引入强制责任保险，可以将由个别主体承担的责任损害转由危险共同体共同承担。[page] 二、强制责任保险的异质性与价值功能 1、强制责任保险的异质性：基于公共利益政策考量的特殊责任保险 无论是商业保险、社会保险还是政策保险，都会出现强制保险的情况。与传统责任保险、社会保险以及政策保险比较，强制责任保险一般发生在商业保险领域，它是基于公共利益政策的考量，借鉴了“社会保险”的强制特点，要求特定的义务群体负有投保义务而保险人必须接受其投保的一类特殊责任保险。从本质上看，强制责任保险是建立在传统的民事责任基础上，通过国家公权力对保险政策的干预，把社会进步中难以解决的问题纳入责任保险的运作体系中，这种基于公共利益的政策考量使得强制责任保险呈现出与其他类型保险不同的“异质”性特点：一方面，强制责任保险在一定程度上突破了传统的保险契约自由原则，而具有传统责任保险所不具备的法定强制性等特点;另一方面，强制责任保险在法律容许的范围内对合同当事人意愿的尊重，又使得它在本质上区别于社会保险、政策保险这些带有明显强制色彩的保险品种。 (1)强制责任保险与一般责任保险 由于强制责任保险的产生一般源于国家的法律规定，而不是完全出于当事人的自愿，因此，它在一定程度上背离了传统责任保险的契约自由原则而区别于一般责任保险。一般责任保险属于自愿保险，投保人的投保以及保险人的承保，均取决于当事人的自由意思表示;而强制责任保险中，特定义务人一般都会基于法律的规定而负有投保的义务，且保险人也不得拒绝投保人投保，即属于强制缔约。一般责任保险的目的在于集合危险，分散损失;而强制责任保险除了包括前者的功能外，更重要的是在特定的领域内，为第三人设置了一种保障制度，使受害人能够获得快捷、公正的赔偿。一般责任保险的保险金额与保费，原则上由当事人协商确定;尽管商业保险的一般规则对于强制保险仍然适用，但出于政府公共政策的考量，强制责任保险的运作往往处于政府的指导下，其保险金额与保费一般由保险监督管理部门做出指导性规定并随着经济发展适时调整。 (2)强制责任保险与社会保险 社会保险属于广义的强制保险范畴，是由国家通过立法采取强制手段，形成专门的社会保障基金，对劳动者因为年老、疾病、生育、伤残、死亡等原因丧失劳动能力或因失业而中止劳动，本人和家庭失去收入来源时，由国家和社会提供必要的生活和物质帮助。社会保险与强制责任保险均表现出强制性的特点，但二者有着本质的区别。社会保险是国家社会保障制度的一种，是一种实施社会政策的保险，它以解决社会问题、确保社会安定为目的。而强制责任保险的设立是为了最大限度的保护受害人的利益，使受害人的损失得到及时、有效的赔偿。社会保险中的保险人与被保险人之间的保险关系主要以有关的社会保险法律法规和社保政策为依据，社会保险只需在法律、法规规定下进行，不必与投保人一一签订合同。受社会保障的性质所决定，社会保险的保障范围—般由国家事先规定，风险保障范围比较窄，保障的水平也比较低。而强制责任保险中保险人与投保人之间保险关系的建立，则是国家通过强制性立法在商业保险法规允许的范围内完全依据保险合同签订，通过保险合同确定双方的权利义务关系。强制责任保险仍保留了保险合同关系的实质，即保险人与投保人必须订立合同，其保障范围由投保人、被保险人与保险公司在法律确定的框架内协商确定。社会保险以国家财政支持为后盾，社会保险的资金来源主要有政府财政拨款、企业缴纳保险费、劳动者个人缴纳保险费三个渠道，是集国家、企业、个人等社会各方面力量来保障社会成员的基本生活要求。从功能上看，强制责任保险虽然在一定程度上发挥了社会保障机制的作用，但强制责任保险从本质上仍是一种商业保险经营行为，其资金只能来源于保险客户所缴的保费，保险业经营者仍需独立核算、自主经营、自负盈亏，国家对商业保险的经营并不承担任何责任。[page] (3)强制保险与政策保险 政策保险是为实现特定的政策目标并在政府的干预下开展的一种保险业务。它是在一定时期、一定范围内，国家为促进有关产业的发展，运用政策支持或财政补贴等手段对该领域的危险保险给予保护或扶持的一类特殊形态的保险业务。从公权力干预的角度来看，政策保险中保险关系的形成必须接受国家相关法律或政策的规范，但由于政策保险自身的特点，它与强制责任保险有着本质的区别。政策保险的基本出发点在于为实施特定的产业政策服务，政策保险追求的是为产业发展政策配套服务的宏观效益，因此，政策保险业务通常与该国的产业发展政策密切相关，政策保险的内容通常包括农业保险、出口信用保险、海外投资保险等。而强制责任保险的基本出发点在于保护受害人的利益以促进社会效益，从世界范围内考察，强制责任保险更多地出现在机动车、高危行业、职业责任等特殊的责任保险领域。政策保险产生的基础是国家的产业政策，政策保险通常不受商业保险法的具体规范和制约，何种保险业务作为政策性保险，或在什么时候将其列为政策保险，并享受国家直接的政策支持，由国家在商业保险和社会保险制度之外另行安排。而强制责任保险的产生基础是法律，是政府对公共政策的一种立法考量。政策性保险通常表现为对承保方强制而让投保方自愿的经营方式。在多数情况下，政策保险并不强制投保人的投保行为，但对承保方却加以强制，即经营主体必须接受政府的管制，不能拒绝保险客户的政策保险投保要求，从而是一方强制加一方自愿的经营方式。而强制责任保险通常表现为法律对投保方和承保方的共同约束，即在实施强制责任保险的该领域内，一方必须依据相关法律进行投保，而另一方也不得拒绝承保。 2、强制责任保险的价值功能 强制责任保险的异质性特点使得强制责任保险在发挥保险集合危险、分散损失的基本功能的同时，还具有以下的价值功能： (1)强制性功能 现代社会中，在某些特定的情形下，为满足社会进步的需求，社会对某些危险行为进行了折中，即：允许该危险行为，但行为人必须对其受害人承担绝对责任。为衡平社会文明进程中各方的利益，需要引入责任保险机制对社会化损失进行合理分担，因此，以制定法的形式来确立强制保险中各方的权利和义务，成为政府在管理社会事务中的一种必然选择。一般来说，强制责任保险的强制性源自法律强行性规则的制定，这种强制性一般表现为强制投保和强制承保两个方面，即：对于符合法律规定条件的，投保人必须投保强制;对于符合法律规定条件的，保险人必须承保。与社会保险以及部分强制性的政策性保险相区别的是，强制责任保险并非自动发生效力的责任保险，其法律关系并不是依据法律规定自动产生，恰恰相反，强制责任保险法律关系的发生需要当事人主动缔结保险合同，并以保险合同来最终确定保险人、投保的费率、赔偿的保险金额以及保险金额的限制等主要权[page] 利义务关系。 此外，在强制责任保险的实践中，按照初次订立保险的强制性不同，强制责任保险可以区分为绝对强制保险和相对强制保险。相对强制保险是指在当事人不发生法定的事故和危险的情况下，法律并不强制当事人投保，但是，一旦发生事故或危险后，危险物持有人应当投保责任险或提供保证金;绝对强制保险是法律强制当事人投保最低限额的责任保险，在任何情况下均无例外。由此可见，强制保险的强制性要受制于法定性，强制程度的强与弱要取决于法律的具体规定。由于强制保险是为了推进社会公共政策而规定的保险，体现的是政府对于公共政策的立法考量，并且以牺牲“契约自由”原则为代价，因此，这项考量必须控制在合理的范围之内，不能任其泛滥，必须与国家的社会经济发展水平相吻合。 (2)对第三人利益的特别保护功能 从立法目的来看，保障第三人损害赔偿权利的实现是强制保险的立法出发点。与一般的责任保险比较，强制责任保险更加偏重的是一种制度安排，它是政府利用法律政策等手段提供的一种保险制度，以确保在特定情况下的第三人的损害赔偿权利的实现。例如，在RPMPizza，Inc.V Automotive Casualty Insurance CO.一案中，法官Watson明确指出：隐藏在Louisiana州汽车强制保险法律背后的立法目的在于保护那些在机动车事故中无辜的受害人，保险人相关除外责任条款设置违背了社会利益。通过法律规则的设置，强制保险规定某些危险行业的特定群体负有投保责任保险的义务，使得责任保险的第三人性特点具有制度上的保障，凸显了对第三人利益的保护。 (3)社会效益最大化功能 就运作方式而言，强制责任保险虽然是一种市场化的运作方式，但它与一般商业保险的赢利目的有根本区别，强制责任保险虽然不排斥个别保险人的盈利现象，但强制保险的运作并不以营利为目的，它的实施只是出于对公共利益的保护和国家发展的考虑，社会效益的取得是强制责任保险的一个基本价值功能。实践中，保险费率的设定遵循的不盈不亏的原则在大多数国家或地区是强制保险立法的一个通用原则，任何从强制保险经营中所获得的收益都要被留存、积累下来。并且这些积累下来的资金只能用来平衡保险经营的收支，或者用于其他的专项目的，如果保险公司在强制保险方面有损失或者盈利，监管机构应当及时调整费率的设定，从而保证保险公司达到不亏不盈的水平。可见，强制责任保险是采用商业模式经营，通过市场化的运作方式，促进社会效益的最大化。 三、强制责任保险的比较法观察[page] 1、普通法系国家强制责任保险立法概况 在美国的保险法结构中，强制责任保险主要涉及以下领域：(1)汽车强制责任保险。在美国，机动车保险的立法权属于各州。汽车责任保险分为绝对强制责任保险和相对责任保险。前者是指汽车所有人或驾驶人必须投保，否则不得申请汽车牌照，包括马萨诸塞州、纽约州以及北卡罗来纳州，后者是指汽车所有人或驾驶人可以自由决定是否投保第三者责任保险，但如果汽车驾驶人肇事所引起的人身伤害或者财产损失超过法定限额，则该汽车驾驶人必须投保该险或者提供保证金，否则吊销或者扣押已领取的驾驶执照。目前美国大多数州均采用这种方式。(2)员工赔偿与雇主责任保险。迄今为止，美国所有的州都颁布了员工赔偿法案。员工赔偿法产生的基础在于“最低社会成本”，即保证受伤雇员不需要进行诉讼就可以获得赔偿，因为诉讼不仅会延迟赔偿的给付时间，而且会产生高额费用。员工赔偿法的出现使得美国的雇主责任保险领域出现了新的变化：第一，员工赔偿法在大多数州是强制性的(南卡罗来纳州以及得克萨斯州除外)，这就要求雇主对雇员的人身安全承担绝对责任，雇主不能引用普通法上的抗辩事由来减免自己的责任。第二，通过员工赔偿法所形成的州政府或联邦政府员工赔偿基金实际上相当于商业保险人的角色，即雇主应当向员工赔偿基金投保，赔偿基金提供保险保障。第三，允许企业购买商业保险以转嫁对员工的赔偿责任。目前，大多数州要求保险人签发由国家赔偿委员会(NationalCouncil On Compensation Insurance)制定的员工赔偿保险与雇主责任保险单，以承担雇主对雇员的伤害责任。这种保单实际亡是将员工赔偿和雇主责任两个险种合二为一，承保范围A包括了适当的员工赔偿福利，承保范围B承担厂受伤员工在员工赔偿范围之外对雇主拥有诉讼请求权情况下的赔偿责任。(3)特殊责任保险。在美国，企业往往通过一般商业责任(Commercial General Liability，简称CGL)保单以转嫁大多数普通责任风险，如果需要更多的风险保障，企业可以通过在CGL保单的基础上通过批单扩展承保或者在CGL保单之外另行购买特殊风险保单的途径取得。此外，出于公共利益的考虑，强制责任保险还会在这些领域内出现，包括环境责任险、船舶油污责任保险、医疗责任保险以及律师责任保险等。 英国现代责任保险领域的一个突出变化是，强制责任保险改变了英国历史上对保险政策不干预的传统。在英国，强制责任保险主要包括：(1)机动车强制责任保险。现行英国强制汽车责任保险的承保依据的是修正后的1988年《道路交通法》，该法第六章“第三人责任章”第143条至162条规定了第三人责任强制责任保险制度。(2)员工赔偿雇主责任险。这与美国的情况很相似，它是在健全的法律制度下，由政府强制实施的一个险种。(3)其他强制责任保险。主要包括：a)马场所有者应对出租或使用其马匹所造成的伤害投保责任险;b)仅在有许可证的情况下方可饲养危险野生动物，且条件之一是必须对动物所造成的损害投保责任险;c)航空器运营者应投保责任险，这是取得许可证的条件之一;d)核反应堆的被许可人对所造成的损害承担无过失责任，且必须投保责任险或针对赔偿请求作出其它妥善安排;e)载重2000吨以上的油船驶入或驶离英国港口，其所有者必须投保责任险;f)为贯彻实施国际海事组织(IMO)于1996年5月通过的《危险有毒物质公约》，相关立法作出了规定，并将此种投保义务扩及到载有此类物质(约6000种)的所有船舶的所有者身上，包括石油和天然气。g)律师应当对其职业活动所产生的责任投保，尽管立法并未强迫律师投保，但是其所在的专业人士协会却对此作出了规定，等等。[page] 2、大陆法系国家或地区强制责任保险立法概况 德国立法中涉及的强制责任保险种类繁多，广泛的散见于《德国民法典》、《德国货物运输法》、《联邦公证法》、《联邦律师法》、《德国审计师法》、《德国油污损害赔偿法》等法律规范当中。依据德国有关法律的规定，大约有一百多种活动要进行强制责任保险。按照作为保险标的的损害赔偿责任性质的差异，可以将德国法下的强制责任保险分为两类：一类是强制责任保险的保险标的为适用严格责任归责原则(strict liability)产生的损害赔偿责任，包括机动车强制责任保险、航空器强制责任保险、环境责任强制责任保险、核设施运营强制责任保险、药品瑕疵强制责任保险、狩猎者强制责任保险等;另一类强制责任保险的保险标的为专家责任(professionalliability)，包括：律师强制责任保险、审计师的强制责任保险、税务顾问强制责任保险等。 中国台湾地区的强制责任保险制度也较为发达，主要集中在以下领域：(1)强制汽车责任保险。1996年12月，台湾立法机构在台湾“公路法”基础上，制定了“强制汽车责任保险”。迄今为止，台湾地区已建立了较为完善的强制汽车责任保险制度。(2)公共责任保险，台湾地区的强制公共责任险非常发达，几乎覆盖了绝大多数涉及公共安全的领域，包括：a)住户于公寓大厦内依法经营餐饮、瓦斯、电焊或其他危险营业或存放爆炸性或易燃性物品者，应依中央主管机构所定保险金额投保公共意外责任保险;b)消费场所之建筑物所有人、使用人应投保公共意外责任保险;C)石油炼制业、石油输入业、石油输出业、汽、柴油批发业、加油站、加气战、渔船加油站、航空战、商港或工业专用港加储油(气)设施与设备达中央主管机关所定规模之自用加储油(气)设施者，应投保公共意外责任保险及意外污染责任险;d)经营煤气事业者，应投保公共意外责任保险等等。(3)职业责任保险，广泛地涉及到保全业、民间公证人、工程技术顾问公司、铁路、大众捷运等行业。 3、上述强制责任保险立法例的主要特点 (1)制定法是强制责任保险的最基本表现形式规则确立强制责任保险制度是立法上的基本表现形式。在某些特定的情况下，虽然个人已经尽到了所有的合理注意以避免给他人造成伤害，但他仍可能要承担相应责任。对此，大多数国家和地区均是通过强制责任保险的方式规避这些风险。尽管对某一责任保险是否应予以强制仍存在较大的争议，但在立法上，通过成文法所确立的一系列强制责任保险规则，对于衡平社会各方利益，保障受害人获得赔偿，发挥了不可替代的作用。而且，通过这些强制性规则的制定，法律对强制责任保险的投保主体、法律责任以及强制责任保险的运作方式进行了缜密的安排。[page] (2)强制责任保险所涉范围一般为特定情况下的危险责任领域 两大法系的立法表明，强制责任保险主要集中在三个方面：第一，机动车强制责任保险和雇主责任保险是强制保险制度最为集中的领域。其中，机动车强制责任保险规则最为完善。而在雇主责任保险方面，不同的国家或地区在制度安排上采取了不同的方式。在大陆法系许多国家或地区并没有相关立法强制要求雇主投保责任保险，其原因并不是因为它们崇尚雇主利益至上，而是它们将雇主责任保险纳入到社会保险的大框架下。第二，另一个集中的领域是保险标的为适用严格责任归责原则(strict liability)产生的损害赔偿责任。这与侵权责任的社会化发展趋势是一致的。此类强制保险主要针对技术设施和高危设施而设立，如核设施、航空器、火车、轮船、索道、输油管道、转基因食品以及其他一些会对环境产生危害的设施。第三，保险标的为职业责任(professional liability)也是强制责任保险的重要领域。如很多国家或地区的会计师、律师和医师等执业者都应当就其专业服务投保强制责任保险。与前两类不同的是，此类强制保险的具体实施方式存在差异，某些职业责任法律关系的形成是以立法的形式予以确认，某些职业责任法律关系的形成是出于行业执业或自律的要求。 (3)强制责任保险立法与本国的社会经济发展状况密切相关 强制责任保险的上述立法例表明，对于如何设置强制责任保险，并没有一个统一的标准或模式，各个国家或地区一般都是结合本地的社会经济发展状况来确定强制责任保险的范围。事实上，很难用相同的标准去解释为什么对某一特定事故要求强制投保，而对其它事故则不用，也很难解释为什么对此技术设施或高危设施设置了强制责任保险规则而不对彼技术设施或高危设施设置强制责任保险规则。比如，为什么应对马匹或野生动物所造成的损害投保，而对于更常见的由自行车或狗所造成的损害却视而不见;为什么要求汽车和飞机投保面对船舶或火车则没有类似要求;为什么雇主需对其雇员提出的索赔投保但对公众索赔却不用;为什么强制责任保险适用于核反应堆但却不适用于爆炸性物品或其它高危物品或活动;为什么海上污染应投保但对陆上污染所造成的损害却没有规定。尽管存在着这些困惑，但不难看出，强制责任保险领域的适用与该国的经济、文化、法律背景有密切的联系。这反映出强制责任保险在具体险种设计方面的灵活性和复杂性。从某种程度上说，是否应当强制投保，完全受到该国家或地区的经济、法律、文化以及人们对事故和风险认知程度等因素的影响。[page] 4、我国强制责任保险制度的立法与缺陷 在我国，强制责任保险或类似的概念除了出现在法律、行政法规这一立法层面外，在地方性法规、部门规章和地方政府规章中也有体现。 (1)国家立法有关强制责任保险的规定 从享有立法权的全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定后发布的法律来看，现有的涉及强制保险的国家立法主要包括以下几类：(a)机动车第三者责任险。2003年10月通过的《中华人民共和国道路交通安全法》第17条规定：国家实行机动车第三者责任强制保险制度。(b)船舶污染强制责任保险。1999年12月通过的《海洋环境保护法》第66条规定：国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度;按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。(c)煤矿企业意外伤害保险。1996年8月通过的《中华人民共和国煤炭法》第44条规定：煤矿企业必须为煤矿井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费。(d)建筑行业意外伤害保险。1997年11月通过的《中华人民共和国建筑法》第48条规定：建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。 (2)行政法规有关强制保险的规定 除了“交强险”外，现有的行政法规涉及强制责任保险的内容还包括：(a)强制船舶污染损害责任和沉船打捞责任保险。2002年8月开始施行的《内河交通安全管理条例》第67条规定：船舶所有人或者经营人必须按照国家规定取得船舶污染损害责任、沉船打捞责任的保险文书或者财务保证书。(b)旅行社职业责任保险。1996年10月国务院颁发的《旅行社管理条例》第21条规定：旅行社组织旅游，应当为旅行者办理旅游意外保险，并保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财物安全的要求。 (3)其他 强制责任保险规则在一些地方性法规、部门规章以及其他规范性文件中也有体现，大体包括三类：一是对执行法律、行政法规所规定的强制责任保险所做出的具体规定，包括机动车强制责任保险、旅行社责任保险，这在地方性法规和部门规章中都有集中的表现;二是个别地区的地方性法规和部门规章规定了法律、行政法规并未涉及的强制责任保险，如云南、西藏等地方性人大根据本地区的经济发展状况对公众责任保险作出的强制保险规定，又如一些部门规章对会计师、律师强制责任保险的规定等;三是规范性文件对一些强制责任保险进行了规定，这些大多都是针对近年来一些新兴的职业责任保险的补充，包括律师责任保险、建筑工程设计责任保险与监理责任保险等。[page] 总体来看，我国已初步确立一个多层次的强制保险立法体系，但这一体系的缺陷是显见的： 第一，规则比较粗糙 其一，强制责任保险覆盖范围有限。现行法律只有四部法律规定了具体的强制责任保险制度，行政法规基本上是对上述规则的补充，立法文件对于雇主责任保险、医疗职业责任保险以及环境责任保险等责任保险很少涉及，而在国外这些领域往往是强制责任保险则较为集中的险种，这种状况对于发挥保险市场“社会稳定器”的功能极为不利。此外，已有的部分强制责任保险所能规制的范围也是有限的。以船舶污染强制责任为例，强制责任保险不包括国内航线的油轮，对公约中2000吨以下的油轮也没有要求进行强制责任保险，这些都导致实践中一旦发生损害，油污受害方无法得到应有的赔偿。其二，规则可操作性较差。以雇主责任险为例，尽管《煤炭法》和《建筑法》中均规定了企业为其员工人身安全负有强制投保义务，但上述条款不仅没有使用“责任保险”的表述，而且，如何投保以及监管等问题.均缺乏可换作的法律条款。此外，我国目前没有专门的《雇主责任法》出台，对于雇佣关系的调整仅仅适用《劳动法》和其他地方性条例，这些地方性条例差异也很大。在工作期间发生意外事故后，确定雇主的赔偿责任和赔偿金额都处于一个没有明确规定的状态，由此造成雇佣双方争执不下，保险公司左右为难。 第二，立法效力存在漏洞 现代法律反映出不同部门的利益，为理顺各规范之间的关系，往往需要有相关的政策在技术层面上进行补充，从这一角度来看，“强制责任保险”或类似的概念出现在法律、行政规章以及规范性文件中，带有一定的必然性。但是，依照我国《保险法》第11条第2款的规定：“除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。”这一规定，造成现行的大多数强制责任保险规则丧失了法律依据，其直接后果是部分地方法规和政府规章越权规定强制责任保险，这在客观上造成了强制责任保险规则在客观需求以及法律实施上的两难处境。一方面，社会经济发展需要在某些特殊行业实施强制责任保险，另一方面，这些强制责任保险规则在法律上缺乏明确的立法依据。 第三，立法术语的使用严谨性不够 现有的强制责任保险规则中，立法语言上的瑕疵是显而易见的。如立法对“责任保险”与“人身伤害保险”的概念认识不清。从学理上看，雇主责任保险与人身伤害保险承保的虽然都是人的身体和生命，但二者有着本质的区别，雇主责任保险所承担的是雇主的民事损害赔偿责任，是一种无形的利益标的，属于责任保险范畴，而人身伤害意外伤害保险承保的是被保险人自己的身体和生命，是一种有形的实体标的，属于人身保险的范畴，认识中的模糊造成了现行的强制责任保险规则中充斥了大量的“意外伤害保险”的概念。这种立法上的不严谨反映了立法者对某一危险责任是否应当进行强制保险缺乏清晰的立法定位。[page] 四、我国强制责任保险制度的重构与完善 结合我国强制责任保险的实施现状以及国外强制责任保险的实践经验，我们认为，我国强制责任保险的完善和发展应遵循以下原则： 1、强制保险与自愿保险的协调 在针对责任保险是采取强制性还是任意性标准的问题，一直存有很大争论。对强制性持批评态度的观点认为：第一，无论在英美法系还是在大陆法系，强制责任保险的适用范围在大多数国家或地区仍是有限的，责任保险领域更多地表现为建立在自愿基础上的任意保险，其仍然保持了绝对的数量，政府不愿意也不会轻易地要求对某一危险责任进行强制责任保险。第二，即便在强制责任保险规则最为集中的一些领域，强制责任保险实施后所达到的效果仍然是值得怀疑的。来自于哥伦比亚大学的一项调查报告在考察了美国1970年到1998年期间实施强制责任保险的51个州的机动车强制责任保险情况后，指出：汽车责任保险的道德风险是明显的，它导致了交通事故的发生。无论这些举措带来多少益处，机动车保险以及无过错责任对交通事故的负面影响是显而易见的。 我们认为，强制责任保险在责任保险领域内的出现有其必然性，其存在价值也是勿庸置疑的，这得益于两个方面的重要原由：首先，强制责任保险的基本政策目标在于：通过对受害人利益的保护，分散风险，以维护社会公共利益。第二，强制责任保险产生的根本原因在于：用全面的社会保险取代民事责任的赔偿机能，缺乏现实的经济基础和伦理道德，而以自愿为基础的责任保险又不能满足责任保险的政策目标的基本需求。上述原因决定了强制责任保险自其诞生以来就应与任意保险之间保持着应有的和谐，强制责任保险和任意保险之间在保险性质上既有相同的一面，又有无法相互替代的一面：二者在发展目标上既可以相互协调，又相互支持;在政策目标上既相互区别，又可以相互依存;在服务功能上既可以相互补充，又可以相互促进。 2、以被保险人可能承担的危险责任为保险标的 从国际经验来看，强制责任保险的立法数量是有限的，其适用范围一般要受到法律的严格限制。从保险标的的角度看，强制责任保险主要集中表现为机动车、雇主责任、职业责任以及其他应适用于严格侵权责任的特殊损害责任。之所以集中在这些领域，是因为这些责任保险往往具有一些共性：(1)所承保的危险一般都是危险物的持有人或危险活动的经营者，这些危险往往是人们在文明进程中难以避免也是难以克服的危险;(2)这些危险几乎无一例外地都涉及到公共利益，它能以保险的方式通过社会“合力”加以转移;(3)一旦发生损害，责任人的实际赔付能力不足，难以对受害人进行充分赔偿。我们认为，强制责任保险的归责原则应当定位在危险责任的基础上。可以推论，对于大多数的一般责任保险而言，由于其承保的事故责任较轻、影响不大，法律并不宜将其纳入强制责任保险的范畴，强制责任保险的适用范围与危险责任理论下的各种危险活动有着密切的联系。[page] 3、设立标准应建立在对公共利益政策考量的基础土 随着社会和经济的发展，社会分工和交换的进一步加强，契约自由已经动摇了其存在的基础，法律有必要在某种情况下为了社会利益而对自由进行分配和限制。社会公共利益日益成为审视和检阅私人行为和私人利益合法性的参照系，契约不可能完全游离于公共视野之外而独立存在，契约的独立性和神圣性必然要以符合一定的条件为前提。现代的契约自由思想已经注入了在尊重私人选择基点上兼顾公共利益的基因。在责任保险领域，这一特点突出地表现在：国家在立法方面颁布单行法规，在某些危险责任保险领域对契约自由进行干预和限制，并禁止当事人排斥这些规范的适用或通过司法加强对合同的监督和控制。此时，法律不仅仅保护个人权利，而且更强调保护公共利益。由于强制责任保险所包含的浓厚的社会政策意义，限制丁契约自由原则的适用，对其滥用不但会从根本上破坏强制责任保险的私法属性，而且，也违反了宪法对财产权和自由权的保障。因此，对公共利 益的政策考量往往是强制责任保险的立法活动中必须要遵循的标准。 4、确立一个法律、行政法规、地方性法规并列的多层次立法体系 依照《保险法》第11条第2款规定，除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。这一规定表明，只有全国人大、全国人大常委会以及国务院才拥有强制责任保险的立法权，实践中以部门规章、地方性法规以及规范性文件形式出现的强制责任保险均为无效规定。客观地说，在我国保险市场发展初期，由于保险市场化程度不高，缺乏市场竞争格局，上述规定对于防止利用行政手段推销商业保险的现象的出现，起到了积极的作用。但是，随着我国保险市场的改革和开放，保险业发生了巨大的变化，特别是随着国家和社会对保险处理突发事件，稳定社会和促进和谐社会作用认识的加深，仅行政法规有权确定强制责任保险显得过于严格。我们认为，及时修改《保险法》第11条第2款对强制责任保险立法权限的限制有很积极的意义。鉴于我国目前各地和各行业发展不平衡的实际情况，可以考虑把立法主体范围扩大到地方性人大这一层面，确定一个法律、行政法规、地方性法规并列的强制责任保险立法体系。国务院各部门以及省级以上人民政府不应当成为强制责任保险的立法主体。原则上，部门规章只能是对法律、行政法规以及地方性法规做出具体执行的决定。 5、坚持社会效益与市场效益相协调的经营模式 是否允许保险人通过强制责任保险盈利，始终是各国强制责任保险立法定位中的一个难题。在我国，交强险实施后，围绕着保费问题的争论，从未中断过。事实上，对这些问题的争论，反映了人们对于强制责任保险运营模式定位的困惑，表现为：在强制责任保险的运行中，保险人经营强制责任保险所带来的超额保费收入，所引发的公众对强制责任保险立法出发点的怀疑。我们认为，强制责任保险的理想模式应是社会效益与市场效益的“双赢”格局，在这一模式下，使强制责任保险在实施过程中承载其应有的社会效益功能，通过市场化的运作模式达到立法的预期目标。[page] 强制责任保险的社会效益取向与保险人的盈利并不产生直接冲突。现实中围绕着上述问题的争议更直接地表现为投保人的保费、保险人的责任限额以及保险人赔付率较低等具体问题。应该说，这种利益冲突是市场主体之间相互博弈的正常表现，很难说全体投保人或被保险人的利益就代表了社会整体利益。衡平保险人与投保人之间的利益冲突是实现强制责任保险理想运营模式的关键。在保险市场上，保险购买者对损失概率拥有比保险公司更多的信息，由此产生逆向选择问题，在保险购买者(这些保险购买者都处于同一费率档次中)的差异性增大时，逆向选择的情况更加显著，因此，市场的均衡是在保险人能够区分每一个保险购买者的风险并提供不同价格——承保范围组合来进行竞争时达到的。如果完全排斥保险人的参与，将导致保险人参与热情降低，法律的权威性将大打折扣，其结果是不可能达到保障第三者利益和社会利益的初衷。 此外，监管重点由费率监管向偿付能力监管的转变是实现强制责任保险理想运营模式的重要保证。应该看到，费率监管对于强制责任保险制度的运行的影响是有限的。如果市场的问题来自未预期到的索赔成本变化而不是定价过低后的系统性反弹趋势，那么费率监管就很难解决，而且政治压力会导致费率监管的不对称。也就是说，监管可以很容易使价格降低，却很难使价格上升。可见，在强制责任保险中，对费率的监管远不如对强制责任保险的偿付能力的监管。在一定意义上，建立救助基金制度以及第三人直接请求制度等配套政策，对于保证保险人的偿付能力，完善第三人的救济途径，实现强制责任保险的立法预期将具有重要意义。 |
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