| 问题 | 行政不作为的救济 |
| 释义 | 行政不作为之救济途径 1、行政复议对行政不作为的救济 《行政复议法》第1条规定:为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民﹑法人或者其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。可见,行政复议制度的建立,使得公民﹑法人或者其他组织在受到行政机关具体行政行为侵犯时,可以依法申请行政复议,使自己的合法权益得到及时的补救。《行政复议法》规定了三种依申请而产生的具体行政不作为可以申请行政复议。《行政复议法》第》条规定:“有下列情形之一的,公民﹑法人或者其他组织,可以依照本法申请行政复议:…(八)认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证﹑执照﹑资质证﹑资格证等证书,或者申请行政机关审批﹑登记有关事项,行政机关没有依法办理的;(九)申请行政机关履行保护人身权利﹑财产权利﹑受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的;(十)申请行政机关依法发放抚恤金﹑社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的。”可以说,《行政复议法》中对行政不作为救济的范围是很狭窄的,而且行政复议是上级行政机关对下级行政机关的一种监督行为,是行政机关内部的自我约束,很难保证救济的完全实现。应当强调指出的是,控制自由裁量权的规则并不一定都是立法机关或司法机关在制定的,它们可能是执行机构和行政机构自己制定规则活动的产物。然而,我们很难想象,一个现行有效的行政法制度在未规定法院或其他某种公证机构及裁判庭对政府官员的行动至少做一种有限的审查的情况下,就能防阻政府官员任意滥用权利的现象。所以,当我们探讨行政复议是否必须为行政诉讼的前置程序时,学术界有两种观点:一种观点认为,当事人应当可以自己选择提起诉讼或者申请复议,而规定必须向行政机关申请复议的单行法律﹑法规除外。另一种观点认为：行政诉讼应以行政复议为前置,因为这样既可以保护行政机关的自主性,使行政系统内部有自我改正错误的机会,而且可以节约法院的人力﹑物力﹑财力等资源。[14]对于这一问题,笔者倾向于第一种观点。其一,行政复议毕竟是一种行政机关的内部行为,他无法解决审判者即为当事人的矛盾,而使裁决结果有失公正。其二,行政主体拖延不履行是构成行政不作为的要件之一,行政复议有可能会使纠纷更加复杂,从而延长了纠纷解决的过程,致使纠纷不能得到及时解决，同时也违背了效率原则。 2、行政诉讼对行政不作为的救济 ①行政不作为可诉的依据 将行政机关的行政不作为纳入行政诉讼的范围,在中外早已有之,只是他们对这类诉讼的称谓不一样。中国的行政诉讼制度是在中华民国之后建立的,孙*山主持制定的《中华民国临时约法》为行政诉讼奠定了基础,后来正式颁布的《诉愿法》和《行政诉讼法》将行政机关的行政不作为正式纳入了行政诉讼的范围。美国是三权分立的典型国家,其法院对行政行为的司法审查范围是采取排除式来规定的,也就是说法律规定不予司法复审的行政行为和法律授权行政机关自行决定的行政行为不适用司法审查外,其它行政行为均可进行司法审查。因此,对行政机关不作为进行司法审查是理所应当的。在英国,执行令就是法院对行政机关因不作为行为给公民的权利和利益造成损害后,为受害人提供救济的一种手段。德国﹑日本等国家的行政机关的不作为行为也是这些国家行政诉讼的内容之一。我国宪法第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉﹑控告或者检举的权利”,“对于公民的申诉﹑控告或者检举有关国家机关必须查明事实,负责处理”，宪法还规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利”，宪法的上述规定中,“国家机关”自然包括了行政机关,“违法失职行为”也包括了行政不作为行为。也就是说,宪法的规定,是将行政不作为纳入行政诉讼的基本依据。同时,有的行政机关执法具有一定的趋利性,对自身有利的就管,对自身无利的就不管,导致出现了无人管地带。在行政工作人员中其素质也是有高有低,可能会出现对职权的理解有偏差,忽视了对法定职责的履行。也可能会出现有的工作人员办事不公道,只拿钱不办事等现象。其主管机关也怀着“护短“的心理,难以公平的处理工作人员与相对人的纠纷,即使主管机关能够公平对待,被害人也可能出于对该行政机关的不信任,仍不满意行政机关的处理,这就需要有第三者出面解决。行政诉讼正好充当了这个“第三者”的角色。[15]行政诉讼制度的建立,使公民权益在受到行政权的侵害时能得到切实的保障,这也是市场经济条件下“权利本位”意识增强的必然反映。从一定意义上说,行政诉讼法不仅是建立了一项诉讼制度,更重要的是建立了一项民主制度。行政诉讼法不仅保护公民合法权益,更重要的是,它从监督的角度,要求行政机关依法行政。 ②我国行政诉讼法对行政不作为救济的思考 行政不作为的诉讼制度。英美法系和大陆法系国家由于各自司法体制的差异，因而行政不作为诉讼制度各具特色。英国法院采用颁布执行令、阻止令、宣告令和损害赔偿等方式制裁行政不作为，美国法院判决强制行政机关履行其作为义务。日本实施不作为违法确认诉讼制度，确认诉讼虽然是适用范围最广的制度，但其功能过于消极，对公民权益的保护不够彻底;法国实施撤消诉讼制度，由于撤消诉讼的对象是本不存在的虚拟为拒绝的不作为，所以只能导致毫无意义的循环诉讼，不利于保护公民利益;德国实施课以义务诉讼制度，课以义务诉讼既能顾及三权分立原则，又能对公民提供较完整、全面、充分的司法保护;奥地利基于本国特殊的司法体制，实施形成诉讼制度，虽然该制度能最直接地满足公民的需求，但却明显违背三权分立原则，仅具有特例的意义。 《行政诉讼法》对行政不作为救济做出了相应的规定,根据《行政诉讼法》第11条的规定,“人民法院受理公民﹑法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:…(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或不予答复的;(五)申请行政机关履行保护人身权﹑财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或不予答复的;(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;…”法律咨询网认为,《行政诉讼法》有将“拒绝行为”纳入“行政不作为”之嫌,如拒绝颁发许可证和执照,拒绝履行保护人身权,财产权。按照前面所述,界定是否为行政不作为应从程序上判断,我们一般理解为,拒绝行政行为发生在实质性的行政程序中,即行政主体对行政相对人的申请已受理,并且经审查后发现申请人的申请不符合法定条件而做出的否定申请人的申请的行为"这种行为已经表现出了积极的行为状态或方式,因此只能看作是一种否定性作为。其次,《行政诉讼法》采用列举的方式仅仅规定了对三种依申请而产生的行政不作为可以提起行政诉讼,对行政不作为的司法监督范围还相当狭窄,相当部分的行政不作为违法行为将游离于约束之外。就如行政机关在行使自由裁量权时,也同样可以构成行政不作为,所以我国行政诉讼法应该允许利害关系人提起行政诉讼,通过司法权的监督作用,督促行政机关行使自己应该行使的行政职权,包括自由裁量权。同时,现行立法中所规定的行政诉讼的主体仅为行政管理相对人,假如行政管理相对人放弃了权利,而其他人又无法提起诉讼,这样就放纵了行政不作为。而实践当中恰恰存在非行政管理相对人对行政不作为知情。对于这些人,法律咨询网认为,在行政管理相对人放弃诉讼权利的情况下,法律可以赋予这些知情人以提起诉讼的权利,这样既维护了行政管理相对人的合法权益,也在一定程度上健全了行政不作为的监督体制。当然,对行政不作为的司法监督还远远不够,无论是从立法,还是执法,都应该将行政不作为逐步纳入司法监督的范围,保障行政权的规范运用。 对于行政不作为之救济途径，可通过行政复议和行政诉讼来实现，但这两种途径都不能直接解决问题，因为我国《行政诉讼法》第28条和《行政诉讼法》法第54条规定，在被申请人不履行法定职责的，只能作出决定其在一定期限内履行的先入为主复议决定;在被告不履行或拖延履行法定职责的，也只能判决其在一定期限内履行。也就是说，如果相对人因行政不作为而提起行政复议或行政诉讼的问题的最终落脚点必定会回到负有作为义务的行政主体上，行政复议或行政诉讼的结果仅仅是起到督促、警示负有作为义务的主体履行作为义务的作用，而不能达到相对人预期的目的，同时，如果行政主体的作为义务在应该作为的具体情形消失后已无履行的必要或可能时，上述复议或判决就显得毫无意义了。而给付之诉的最大优越性正在于能直接满足相对人要求行政主体为一定行为的请求。所以，从执法成本的角度来考虑，如果是单要达到促使义务主体履行作为义务的目的，用增加上级机关检查、监察机关建议等非法定方式更为经济、有效。而对于本对人请求法院判令行政主体实施积极的授益行为或排除妨害等情形的则应当赋予人民法院一定的直接处理既存结果的权力，而不应再把“球”传给负有作为义务的原行政主体。这方面的一个典型实例是，我国《行政诉讼法》第54条规定，“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”但我国《行政诉讼法》并未明确给付之诉的法律地位，而且，这种实质上的给付之诉只限于此，所以还有进理步完善的必要。 结合我国现有的诉讼制度和对世界其他国家制度的评价，法律咨询网认为，应以给付诉讼(课以义务诉讼)为主，确认诉讼为辅，建立起我国行政不作为诉讼制度的整体框架。其中课以义务诉讼就是我国的履行诉讼，也就是说，给付诉讼和确认诉讼作为较先进的不作为诉讼制度，在我国实际早已存在，只是有待于理论界和实务界将其归纳，并尸收国外的先进做滕，使其更加具有详实的法律依据和具体的程序规则。另外，为加强对侵害公共利益的行政不作为的监督，有必要尽快在我国建立起行政不作为公诉制度。 ，有不清楚的，可以咨询法律咨询网律师。 |
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