| 问题 | 我国社会保障管理体制改革 |
| 释义 | 一、关于社会保障统一管理的范围 探讨社会保障管理的范围，需要简略回顾社会保障制度的产生和发展过程。 社会保障制度是一定社会生产力发展阶段上产生的，是一定历史时期的产物。在原始社会，生产力水平极其低下，原始公社内部互助互济、共同保障其成员的生存需要是一种不成文的规定。在奴隶社会，奴隶完全依附于奴隶主，没有人身自由，其基本生活条件不可能得到保障。到了封建社会，农民以一家一户为单位进行生产经营。在这种自给自足的自然经济条件下，农民的生老病死依靠家庭来保障。随着简单商品生产的发展，自然经济逐步瓦解，大机器工业和资本主义生产关系产生了，大批农民及其他小生产者转变为产业工人，与此相伴随出现了两种现象：—是家庭保障发挥作用的经济条件发生了根本性的变化，家庭保障的功能大大削弱。二是劳动者可能遇到的风险增加了。除了传统的生老病死和自然灾害造成的风险外，还出现了失业、伤残及激烈的市场竞争所导致的一部分社会成员的贫困等风险。特别是在资本主义经济危机爆发期间，大量的工人及其他劳动者失去收入来源，从而对资本主义制度的存在造成极大威胁。为维护资本主义统治，资本主义国家不得不承担起帮助劳动者渡过各种风险的责任，于是家庭保障转化为社会保障。 什么是社会保障?美国经济学家贝弗里奇在1942年发表的《社会保障及有关服务》中指出：“这里所用的社会保障一词是指：当由于失业疾病和事故而中断收入时能保证有一项收入来取代它，当年老退休和由于另一个人死亡而失去抚养时能保证获得一项收入，当生育、死亡和结婚等需要额外支出时能保证获得一项收入”。贝弗里奇的定义反映了社会保障制度建立初期的特点，即这个时期社会保障制度是为帮助劳动者渡过各种风险，保障劳动者的最低生活。在实践中，这个阶段社会保障管理的范围主要是社会保险和社会救助两大项目。如最早建立资本主义制度的英国，在其本世纪建立的社会保障制度中，主要包括伤残保险、养老保险、疾病保险、失业保险和生育津贴，还有早在17世纪初就开始实施的以《济贫法》为依据的贫民救济制度。 社会保障实践使人们认识到其对稳定社会的积极作用，因此，不论社会主义国家还是资本主义国家，都十分重视发展社会保障事业。二战后，随着社会生产力的发展，欧美一些经济发达国家开始逐步扩大社会保障的实施范围，增加社会保障项目，有的国家还建立起了所谓的“福利国家”。这些国家的社会保障的主要特点是，保障的内容已不仅仅是劳动者的最低生活，而且希望通过建立新的保障项目和提高给付标准，来达到缩小社会成员的收入差距和维护社会稳定的目的。以被誉为“福利国家”橱窗的瑞典为例，其社会事务部管理的社会保障项目除传统的社会保险和社会救济外，二战后又增设了父母保险、儿童福利、丧偶及单亲家庭津贴、丧葬补贴及各种社会服务项目，同时社会保障的覆盖范围扩大到全社会，各种福利标准普遍提高。 从上述社会保障制度发展的过程可以看出，社会保障管理的范围是客观的，而不是随意确定的。首先，由于市场经济条件下社会成员会遇到多种风险，为使其能够顺利渡过这些风险，保持社会稳定，政府建立了相应的社会保障项目，并对这些项目进行统一管理。因此，社会保障管理的范围是由市场经济条件下社会成员遇到的风险状况决定的，是市场经济发展的客观需要。其次，社会保障管理的范围受一个国家经济发展水平的影响。当一个国家的经济还不发达的时候，其社会保障水平就不可能太高，社会保障项目也不会太多，管理的内容就少一些。当一个国家的经济比较发达时，它的社会保障水平就高，保障项目齐全，管理的内容就多。 我国是一个人口众多的发展中国家，经济还比较落后，这就决定我国现阶段的社会保障水平不可能很高，社会保障项目不可能太多。目前，我国社会保障统一管理的范围应包括：社会保险、社会救济、社会福利和军人优抚。 二、关于社会保障管理机构类型的选择 根据国外有关机构对世界上具有代表性的32个国家的社会保障管理机构的分析，目前各国的社会保障管理机构大体上可分为5种类型：独立管理社会保障事业型。这种类型的社会保障管理机构只负责社会保障事业的管理，不涉及其他，如法国的社会部、比利时的社会福利部、瑞典的社会事务部等;兼管卫生与社会保障事业型。这种类型的社会保障管理机构兼管社会保障事业与卫生事业，如美国的卫生与人类服务部等;兼管劳工与社会福利事业型。这种类型的社会保障管理机构兼管社会保障事业和劳工事务，如巴西的劳工与社会保险部，意大利等国的劳工与社会福利部：社会福利与公共行政合并型。如泰国、阿拉伯联合酋长国等国在内政部设立社会司主管社会福利事业，就属于这种类型;特殊复合体制型。荷兰的文化休闲与社会工作部民于这种类型。 各国的社会保障管理机构的形成是与本国的具体情况相关的，其演变则是以能否更好地适应社会保障事业发展需要为原则进行的。一些国家之所以建立社会福利与公共行政合并型及特殊复合体制型社会保障管理机构，主要是因为这类国家的人口少，由一个机构管理包括社会保障在内的若干种行政事务是可能的，不会影响其行政效率。一些国家的社会保障管理机构处于不断调整和演化之中，如美国的社会保障管理机构，1953年前为联邦紧急救济总署和联邦安全署;1953年建立了卫生、教育与福利部代替前两个部门;1980年又将教育事业独立出去，更名为卫生与人类服务部。所有这些变动，目的都是为了更好地发挥社会保障管理的功能。 我国是一个人口众多的大国，采取前述最后两种社会保障管理机构类型，很可能出现驾驭困难、效率低下的后果，因此，是不合适的。其余三种类型各有其优缺点。独立管理社会保障事业型，管理事务专一，便于统一规划和综合协调，可以提高管理工作的效率，但在沟通社会保障与卫生和劳动事务方面存在缺陷;兼管卫生与社会保障事业型，因医疗保险、工伤保险和生育保险都与卫生部门有关，所以将社会保障与卫生由一个部门管理，既有助于推动卫生保健事业发展，又有利于二者之间相互沟通，节省资源，其缺点是无法顾及劳动者就业问题;兼管劳动与社会保障事业型，便于协调劳动制度和社会保障制度，特别是有利于劳动者的就业和再就业问题的解决，但在沟通社会保障与卫生方面又存在不足。 根据上述分析和我国的具体情况，我们可以建立独立管理型或兼管劳动与社会保障事业型管理机构。 就独立管理型而言，一方面，由于我国人口众多，社会保障需求量大，而且这一工作纷繁复杂;另一方面，虽然现阶段我国的社会保障覆盖面不大，但随着经济和社会的发展，社会保障事业必然不断发展，社会保障行政管理的工作量势必逐步增大。在这种情况下，建立独立型社会保障管理机构，有助于对社会保障事业的一体化管理，提高服务能力和效率。 建立兼管劳动型与兼管卫生型管理机构有各自的优点，然而，两利相权取其大。国民卫生保健重要，劳动者就业问题更重要。由于我国的劳动力资源丰富，供过于求的矛盾将会长期存在，有时还可能比较严重。因此这个问题将是党和政府长期重点关注的问题。解决这个问题不外是两种办法：一是风险后的事后补偿——建立失业保险制度，一是对风险的预防——促进劳动者的就业和再就业。从国内外的经验看，只有同时实施上述两种办法，特别是重视劳动者的就业和再就业，才能有效地解决失业问题，并减少失业救济费用的支出。有鉴于此，同时考虑我国现行的劳动管理制度，把劳动和社会保障事务置于一个部门的管理之下是有益的。 三、关于社会保障管理的效率 社会保障管理的效率，是指社会保障机构在管理过程中，能够有效地节约和合理地分配社会保障资源，最大限度地为受保障者提供良好的服务。不论管理任何事物，保持管理的高效率都是十分重要的，但对社会保障管理来说则显得尤为重要。其原因是：第一、由于社会保障的对象涉及社会各个阶层，人数众多，利益关系复杂，社会保障管理机构既要通过多种渠道筹集社会保障基金，并实现社会保险基金的保值增值，还要以多种方式发放给众多的受保障者，这就要求社会保障管理机构具有较高的工作效率。否则，就不能有效地发挥社会保障的功能，达到保障社会成员基本生活的目的。第二、社会保障属于国民收入再分配的范畴。这种分配形式既不同于国民收入的初次分配，也不同于国民收入再分配的其它形式，具有明显的特殊性。多年来，社会保障费用膨胀已成为一个世界性的问题，而社会保障分配的特殊性则是其产生的重要原因之一。社会保障管理机构的一个重要职能就是有效地约束社会保障支出。如果能够把社会保障支出限制在合理的范围之内，就从一个侧面说明其管理的效率是高的。 我国是一个发展中国家，经济实力有限，且人口众多，社会保障需求量大，社会保障资源的供求矛盾比较突出。随着社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，社会保障事业必然逐步发展，社会保障覆盖面逐步扩大。这时候如果我们不能形成高效率的管理机构，社会保障事业发展就会受到不良影响。因此，在建立新的社会保障管理机构的时候，就应当充分考虑这个问题，力求形成一套具有高效率的社会保障管理机构。 要通过调整合并建立统一的社会保障管理机构，把属于社会保障范围的管理机构纳入统一的社会保障管理机构中，并将相应的业务归社会保障管理机构统一管理。各职能部门要根据社会保障的总体目标和规划，合理分工，明确责任和目标，实现高效率服务。 建立决策、执行、监督三位一体的社会保障管理体制。决策部门包括社会保障行政管理部门和社会保障咨询顾问部门。社会保障行政管理部门是社会保障的主管机关，它负责制定全国的社会保障规划、方案和政策，领导各级社会保障机构做好社会保障工作。社会保障咨询顾问部门具有二重身份，它既要参与社会保障工作的决策过程，又要对社会保障工作的执行情况进行监督。社会保障执行部门是具体实施社会保险、社会救济等项目的机构，它负责社会保障基金的筹措、给付和运营。社会保障监督机构包括社会保障咨询顾问部门和财政、审计部门。社会保障咨询顾问部门由有关专家、企业代表、受保障者代表、政府代表组成，便于从多方面的利益出发进行监督;由于社会保障对消费、生产、工资、就业、储蓄和投资都有影响，所以，由财政和审计部门进行监督是必要的。 建立社会保障信息系统。为随时掌握社会保障对象的变动情况，准确地计算社会保障支出，确保社会保障政策的延续性和调整的及时性;为避免各种“搭便车”行为的产生，建立全国性的社会保障信息系统是必不可少的。这个系统的职责是：(1)保存和证明劳动者的所得记录;(2)保存每个投保人的缴费、给付及有关记录;(3)记录和保存社会救济、军人优抚等方面的资料;(4)分析和计算投保人的给付数额与社会保障费用收支。社会保障信息的重要组成部分是资料数据库，它所储存的资料越全面、越详细，越有利于社会保障项目的顺利实施。目前，由于多方面的原因所致，我国有关社会保障方面的资料数据很不齐全。因此，当务之急，是根据新的社会保障体系的需要，动员多方面的力量，通过普查等形式掌握全国有关社会保障的资料数据。 将市场竞争机制引入社会保障领域。市场竞争机制的一个重要特征是，通过竞争可以降低成本，使资源得到更有效的利用。应当允许一些商业性的经营部门参与部分社会保障项目的运营，比如补充养老保险，不一定全由社会保障部门统一管理。 |
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