| 问题 | 由房地产权登记谈不动产统一登记制度 |
| 释义 | 在《物权法》立法讨论中，争论已久的有关不动产登记的制度设计问题，再次成为人们关注的热点问题之一。本文拟从我国现行房地产登记的历史渊源、现状以及存在的问题，对我国未来不动产登记制度设计中的若干问题作一浅析。 我国现行房地产登记制度的历史和现状 我国房地产权登记的历史渊源 我国的房地产登记始于新中国成立初期，在接管原国民党政权地政局的基础上，组建了房地合一的房地产管理局，在接管城市的同时开展了房地产的清查、登记和核发房地产权属证书的工作，实行以土地登记为核心、房地合一的产权统一登记制度。社会主义改造开始后，国家宣布土地收归国家和集体，建设需要的用地由国家无偿划拨提供，土地的产权管理逐步弱化，并一度中断。 我国关于房、地产权登记的立法起步于20世纪80年代中期。1986年《土地管理法》颁布实施，同年国家土地管理局设立，国家实行城乡土地的统一管理，重新建立了土地登记制度并日趋完善。1989年国家土地管理局颁发了《土地登记规则》，规定了国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。由于职能划分的原因，《土地登记规则》仅单纯规定了土地权利登记，没有规定房屋产权登记。1995年，根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等的有关规定，国家土地管理局对《土地登记规则》作出修订，1996年2月1日起实施并延续至今。 房屋所有权的登记始于1986年城乡建设环境保护部的一个规范性文件，即1986年2月15日印发的《关于开展城镇房产产权登记、核发产权证工作的通知》，1987年4月21日城乡建设环境保护部发布了《城镇房屋所有权登记暂行办法》，对房屋所有权的登记进行了规定，没有涉及房屋他项权利的规定。1990年12月，建设部发布了《城市房屋所有权产权产籍管理暂行办法》，对城市房屋所有权及他项权利的登记作出了规定。1994年，《城市房地产管理法》和《担保法》出台，对城市房地产的权属登记分别从管理的角度和抵押权登记的角度作出了规定。1997年，建设部制定发布《城市房屋权属管理办法》，对城市房屋的权属登记作了明确的规定，但仅涉及城市规划区范围内国有土地上的房屋权属登记，没有就其他房屋产权的登记作出规定。 当前我国房地产登记发证的主要法律规定 《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《土地登记规则》、《城市房屋权属管理办法》等十多部法律、行政法规、部门规章中的几十项条款对房地登记分别作出了详细的规定，其中同时涉及房、地登记问题，及房地登记方式与房地产登记机构问题的是《城市房地产管理法》的第六十条的一般规定和第六十二条的特别规定。第六十条规定：“房地产转让或变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书，向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。”第六十二条规定：“经省、自治区、直辖市人民政府确定，县级以上地方人民政府由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的，政府可以制作、颁发统一的房地产权证书，依照本法第六十条的规定将房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权的确认和变更，分别载入房地产权证书。”[page] 各地在地方性法规的立法中，也对房地产登记问题作出了不同的规定，因大多数的省(市)房地机构分设，大多规定房地分别登记，如江苏、浙江、北京等地，少数省、市规定统一登记，具体有上海、重庆、广东、安徽等地。 我国现行房地产登记发证的主要做法 1.房地机构分设，规定房地分别登记并实际执行。目前，我国大多数省(市、自治区)房、地行政主管部门分设，按照《城市房地产管理法》第六十条的一般规定，实行的是房地分开登记发证。比较有代表性的是江苏省。江苏省在2002年《江苏省城市房地产交易管理条例》立法时，曾经就是否实行两证合一，如何体现便民高效的立法理念等作过广泛的讨论，经调研、听证，省人大三次审议通过，《条例》对机构合一前提下的房、地统一登记作出了前瞻性的规定，同时对机构分设情形下，本着既体现便民高效的原则，又与原有工作基础相衔接的原则，规定市、县人民政府应当设立一个专门的窗口，统一接受房地登记申请，并明确了办理时限。《条例》实施近三年来，房地两个部门本着便民高效优质服务的精神，严格按照要求限时办结。特别是土地的登记发证，由于建立了较为完备的地理信息系统，推广和采用了预分割登记技术，将大量的技术性工作提前，房地产转让涉及的土地登记，已经做到了立等可取。2002年，国土资源部在全国推广了土地分割登记技术，目前这项技术已在江苏全省实际应用并在全国范围内广泛采用。 2.机构合一，规定统一登记并实际执行。我国部分直辖市和特区，如上海、重庆、广州、深圳等地，房地管理部门机构合一，同时，通过地方立法(如《重庆市土地房屋权属登记条例》)规定房地产实行统一登记并实际实施，。虽然上述地方机构合一、登记合一，但其中在登记的实质上仍有差异。以上海、重庆为例，一个登记机构，颁发统一的一个证，但实际上是“一本两证”，一个本子里分别登记土地、房屋的产权状况，在技术上仍是两条线，只是在发证形式上实现了合一。 深圳的情况有所不同。虽然也是机构合一、登记合一的模式，但在机构的设置上，单设事业性质的住宅局，政府将房地产权登记的职能交给规划国土局负责，在具体的登记方式上，采用了国际通行的不动产登记模式，房地产权证以土地登记为核心，房屋作为地上附着物登记，实施的效果较好。 3.房地机构分设，规定房地统一登记但并未实际执行。少数地方，在机构分设的情形下，通过地方性法规规定房地产统一登记，但由于实施过程中遇到的种种问题，而实际并未得到实施。以安徽省为代表。安徽省在2001年《安徽省城市房地产交易管理条例》的立法中，规定“由省人民政府确定，市、县人民政府应由一个部门或一个机构统一负责城市房地产交易管理工作，制作、颁发统一的房地产权证书……”《条例》颁布后，由于其不具有可操作性，在实施中遇到多方面的问题，时至今日，“两证合一”的规定基本没有实施。广东省人大1994年7月颁布的《广东省城镇房地产权登记条例》要求在全省范围内实施土地和房屋产权的统一登记，规定房地产登记的执行部门是“房地产管理部门”，实际当时的广东有80%的市、县机构分设，《条例》所指的“房地产管理部门”在机构分设的地区，并不明确，因此，在实施过程中，一些地区如中山市仍然延续两证分发的做法。 [Page][page] 4.机构分设、规定合一、实际由房产部门负责统一登记的情形。以广东省的肇庆等十几个市(地区)为代表。由于房管部门制发的“房地产权证”无法涵盖土地登记的内容，所谓的“房地产权证”实质上还是“房屋所有权证”，同时城市之中还存在着大量非房产用地，因此，在这些地方虽然房管部门负责“房地产权证”的登记发放，但土地使用权证也同时发放。这种产权登记的状况，在实施过程中遇到了大量问题，房地双方都认为这一方式导致了产权管理的混乱，不具有操作性，弊大于利，均不认同。 5.机构合一，分别发证的情形。以北京市和广东的中山市为代表。北京的房地管理机构合一，设北京市国土资源和房屋管理局，但房产、土地两证分别发放的情形延续多年，2004年7月，为落实中央关于土地管理体制改革的精神，土地与房产部门正式分家，成为分设的两个部门。 现行房地产登记存在的问题 房地产权属登记的法律基础不统一 我国目前尚无一部规范不动产登记问题的专门法律，现行法律中虽然有不少关于不动产登记的相关规范，但都较为零散，涉及不动产登记的法律主要集中在土地和房产管理的法律、法规之中，此外还有《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《海域管理法》等等也涉及不动产登记。由于我国立法工作的特点，这些法律、法规中涉及不动产登记的规定难免出现相互冲突、相互矛盾、不合法理的情形，一些规定在实际工作中缺乏可操作性，造成不动产登记中的不少问题。此外，由于没有系统的关于不动产登记的法律规范，某些领域的不动产，如农村房屋，仅仅是在着手开展产权登记的试点，几乎是房屋产权登记中的一个盲点，在立法层面上来说，也是一个盲点。 房地产权的登记形式、登记内容、登记机关不统一 由于房地产权属登记的法律规定的不统一，使得我国房地产登记在登记的证书形式、登记内容、登记机关等问题上都难以统一。最为典型的事例应当属广东省，以笔者2002年对广东的调查资料来看，当时全省99个市县中，约三分之一的市县土地与房产管理机构合一，21个地级市中，房地机构合一的有5个，机构分设的有16个。证书状况：当时全省县市有效的房、地产权证书实际有4种类型，即房地合一登记的省制版本、广州版本、深圳版本的房地产权证书，以及国土资源部制发的国有土地使用权证书(由于产权类型的不同，土地的权利证书还有集体土地所有证、集体土地使用证、土地他项权利证明书)。发证状况：登记机构合一证书合一的情形，全省约30%的市县;机构合一两证分发的，主要为外资较多的中山市; 机构分设，房地产证、土地使用证两种证书同时发放，同时并存的，除广州、深圳、珠海、汕头、中山以外的16个市。[page] 房地产权登记在登记形式、登记内容、登记机构等问题上的不统一，必定会出现由于登记效力不统一、登记程序不统一、登记证书不统一等问题上带来的不动产物权在取得、保护、抵押、转让等过程中的一系列问题和混乱。 房地产权登记城乡管理不统一 从土地产权管理方面来看，1986年《土地管理法》颁布实施以后，我国土地管理已实现了城乡统管，城乡土地的产权管理均由土地行政主管部门统一登记、管理，依据《土地管理法》及《土地登记规则》，由产权所在地的县级以上地方人民政府颁发相应的土地权利证书，城市土地为国有土地使用证，农村集体土地为农村集体土地所有证和农村集体土地使用证，此外还有土地他项权利证明，实现了土地产权管理的全覆盖。 从房屋产权管理方面来看，《城市房地产管理法》仅适用于城市规划区内国有土地上的房地产，房屋的登记发证及相关管理工作的覆盖面还仅限于城市。农村集体土地上的房屋产权管理的依据是国务院的《村镇建设管理条例》和建设部的《村镇建设管理办法》，规定由建设部的村镇管理部门在村镇开展产权登记发证工作，但由于村镇建设工作人员的素质和管理手段难以达到产权产籍管理的要求，且没有规范化的登记和产籍资料档案，绝大多数地方对村镇房屋产权登记管理工作实际并未开展，一些地方甚至从未起步。在建设部内部也为村镇房屋产权登记在村镇管理部门还是房产管理部门争执不下。一些地方即使开展了一些工作，但管理主体和发证情况都很不统一。目前村镇房产登记管理的单位有的是市县人民政府，有的是市县人民政府建设或房屋行政主管部门，还有一些地方是市辖区、开发区或各类园区自行发证。 不动产登记制度设计展望 不动产统一登记应当是我国未来不动产登记制度的发展方向 我国目前的不动产登记分散在多个不同的管理部门，如土地登记在土地行政主管部门，房屋所有权登记在建设行政主管部门，林地使用权登记在林业行政主管部门，草原使用权的登记在农牧业行政主管部门，海域使用权登记在海洋行政主管部门。这种分别登记的理论基础是土地、房屋、森林等不动产的行政管理理论，但却是与市场经济条件下物权保护的法理相悖的。 随着我国市场经济机制的逐步建立，不动产产权市场价值的显现，相关的经济交易活动日益频繁，同时不动产统一登记的技术基础——土地产权登记体系逐步成熟，不论是从不动产登记的法理上，还是从不动产登记的国际惯例上来看，在《物权法》中完善不动产登记制度，建立不动产的统一登记制度，应当是我国未来不动产登记制度的发展方向。[page] 不动产统一登记的核心应当是土地登记 不动产物权在本质上要么是直接指向土地的物权(如土地所有权、土地使用权、地上权等)，要么是建立在土地物权之上的物权(建立在土地所有权、土地使用权、地上权之上的房屋所有权、林地使用权、草地使用权等)，以土地登记为基础的不动产权属登记可以包容其他不动产物权的登记，且正是土地的不可移动性决定了不动产的不可移动的基本属性。因此，不动产的统一登记应当以土地登记为核心，房屋、森林、矿产、草场等作为地上附着物登记。 此外，建立以土地登记为核心的不动产统一登记制度，也是经济全球化背景下，不动产登记与国际惯例接轨的需要。 不动产登记机构的设置应当既考虑国际惯例又要符合中国的实际 受国际上通行的不动产登记机关设置方式的影响，目前我国学术界关于不动产权登记机构设置的观点主要有两种，其一是认为应当设在司法部门，其二是认为应当设在国土资源部门，此外还有认为应当设在公证机构、房产管理部门的等等。 [Page] 笔者认为，从不动产登记的法理和为不动产交易建立统一的法律基础的角度考虑，我国的不动产登记机关只能考虑司法部门和国土资源管理部门，因为其他任何部门的登记都违背了不动产登记的法理，而结合我国的具体情况，目前以地政行政主管部门，即国土资源部门的登记为基础建立我国的不动产登记体系，应当较为符合实际，并具可操作性。理由如下：一是由我国现行的土地登记制度的特点决定的。二是我国土地登记的现有技术基础和管理基础已具备了承担不动产统一登记的基本条件。三是土地登记的信息管理和查询系统已实现了数据化、电子化管理，且包容了大量地上物的物权信息。 统一登记的过渡性规定应与当前的不动产登记现状相衔接 鉴于各地目前房地产统一登记的基础不尽一致，《物权法》草案中的这一过渡性规定，建议改为：法律、行政法规对不动产登记未作规定之前，由各省、自治区、直辖市政府按照以土地登记为基础的不动产统一登记的原则，自行确定不动产统一登记的过渡方式。对于已进行过登记的林地权、房产权、草地权、海域权等，可以持原登记证明到土地登记机关确认土地权属，换发不动产登记证书。 针对当前不动产登记中存在的问题，过渡性规定的设计，应当立足于引导不动产登记向以土地登记为核心的最终目标过渡，强调以土地登记为基础，如果采取折中或模糊概念的表述，则可能会对统一登记的最终目标的实现，形成更大的障碍。[page] 不动产统一登记的问题应当通过进一步的立法加以解决 《物权法》对不动产统一登记的规定仅仅确立了不动产统一登记的基本原则，要在我国实现真正意义上的不动产统一登记，在法律基础上，一要制定具体的规范不动产登记的专门法律，为不动产的统一登记提供可操作的法律依据;二要对现有与《物权法》立法精神相悖的相关法律法规进行清理修订，保持法制的统一性;三要按照职权法定原则在立法上确立不动产登记机构的职权和法律责任。? |
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