| 问题 | 土地用途变更的法律适用 |
| 释义 |
由于土地用途对土地价值有着非常重要的影响，变更土地使用权出让合同的用途已成为我国城市国有土地使用实践中普遍存在的法律现象，也是法律适用中的一个混乱问题。准确理解现行法律关于土地用途变更转让的具体规定，对于完善城市国有土地有偿使用制度，正确处理土地用途变更法律纠纷具有重要的现实意义。根据1990年国务院颁布的《中华人民共和国城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）第十八条，土地使用者改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，应当依法重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。该规定明确，“重新签订土地使用权出让合同”是变更出让土地用途的唯一合法形式。但同时也是出让土地用途的变更，但1994年全国人大通过的《城市房地产管理法》第十七条却有选择性地作出规定，即“签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同”本条例与《城市房地产管理法》的规定，在行政或司法实践中适用法律，可以按照法律效力高于行政法规的原则解决，以《城市房地产管理法》的规定为准。但《城市房地产管理法》对哪些情况下应当签订土地出让合同变更协议，哪些情况下应当重新签订土地出让合同的规定仍然不明确。正是因为法律规定不明确，在现实生活中，一些市场用地人特别是开发商在利益驱动下，逃避土地出让“招拍挂”的法定程序，或逃避较高的土地使用权出让金取得土地使用权，进而改变土地出让合同的使用方式，使用经济利益较低的土地，将土地出让给经济利益较高的土地使用权，会导致土地使用权变更的法律混乱甚至腐败。第二，土地出让合同约定的土地用途变更的法律性质在《合同法》中通常被视为合同内容变更的性质，但在我国特殊的土地法律制度中，这远不是一个通过合同变更就能准确解决的法律问题。在我国土地公有制的基础上，构建了土地市场配置机制。土地所有权不能在市场上转让和交易。依法可以在市场上自由交易的土地物权是城市国有土地使用权。在签订“协议”或“招拍挂”程序前，以土地所有权为代表的县级以上人民政府对土地的具体用途、范围、权利界限、使用期限、规划限制等进行全面的“权利设计”，根据土地利用规划和城市建设的需要，出让土地的使用条件和禁止使用规定出让后，由市、县土地管理部门按照法定程序出让。因此，在“招拍挂”过程中，每宗出让土地都有其特定的用途、规划等权利。当事人通过“招拍挂”方式取得出让土地。公开招标确定的土地出让金，具体受出让土地用途、期限和规划的限制，并依法设定条件。特别是土地出让的目的直接关系到土地出让的价格。比如，如果把“寸土寸金”的土地定为义务小学用地，其市场价值不可能太高；但如果定为商业用地，其市场价值马上就会增加几百倍、几千倍。不仅如此，土地用途的出让方式不同，出让方式也完全不同。例如，经营性土地使用权的出让必须采取招拍挂的法定形式，否则，出让合同无效。由此可见，我国土地使用权流转是厘清土地使用权流转、确定土地使用权财产价值的核心要素。土地使用、期限、规划和土地使用条件的每一项限制，都是对特定土地产权的具体“量身定做”。因此，在我国独特的土地权利法律体系中，土地使用权的变更不应理解为一般合同变更，而应理解为实质性的权利变更。第三，适用法律变更出让土地用途既然出让土地用途的变更是实质性的权利变更，就有理由得出重新签订土地使用权出让合同的逻辑结论。然而，土地用途变更也是一个非常复杂的法律问题。如果土地用途发生任何变化重新签约，也会影响土地市场的稳定，增加制度运行成本。因此，《条例》第十二条将复杂的土地用途进一步划分为住宅、工业、商业、科教文卫、综合或其他五类。这种法律分类是根据土地利用的性质和盈利能力，每种土地利用类型的盈利能力基本相同。正是基于这样的立法精神和类型基础，我国《城市房地产管理法》在条例中仅规定了重新签订土地使用权出让合同的方式的基础上，增加了签订土地使用权出让合同变更协议的法律形式。在土地利用变更的两种可供选择的法律形式中，如何准确选择适用法律，是进一步规范我国土地流转市场行为需要解决的重要问题。根据我国城镇国有土地使用权有偿使用法律制度的特点和立法精神，分别适用签订出让合同变更协议和重新签订出让合同的原则和标准，以《条例》第十二条出让土地用途的法定分类为标准。各类土地用途发生变化的，应当采取签订土地使用权出让合同变更协议的法定形式，如将教育用地变更为体育、卫生、科技等用地；跨类土地用途发生变化的，土地使用权出让合同必须重新签订。只有明确土地使用权出让法律形式变更适用的原则和标准，才能合理解释《条例》与《城市房地产管理法》不同规定的一致性；只有确立这一原则和标准，既能顺应立法精神，又能有效防止土地用途非法变更转让，从而达到预防腐败的目的。你知道吗 |
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