| 问题 | 林权抵押问题研究 |
| 释义 | 一、林权法律涵义的分析 由于我国现行法律对林权法律含义界定的缺失，学者对此问题也众说纷纭，大有争议，概括起来主要有三种观点：第一种观点认为林权是以森林资源所有权为基础，以对特定的森林资源的使用，收益为目的的他物权 [1]。这种观点认为林权是一种资源性权利，是非所有人对森林资源所享有的权利，目的是通过使用、经营资源获得权益。第二种观点认为林权是划定的自留山和林地经营承包中取得的林地使用权，林木所有权，林木使用权的总称 [2]。第三种观点认为林权是指森林、林木，林地等森林资源的所有权和使用权 [3]。 笔者认为以上三种观点均有失妥当。首先在林权的客体方面，第一种观点与第三种观点均将其认定为森林资源。根据《森林法实施条例》第二条规定：“森林资源，包括森林，林木，林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”其外延扩大至野生动物、植物和微生物，而我国有关动物、微生物有特别法予以调整，且立法中并未将其权属归入“林权”范畴。因此笔者认为林权的客体不应为森林资源，界定为森林、林木以及林地较为恰当。其次在林权的内容方面，第一种观点认为林权是一种他物权，后两种观点则认为林权是所有权和使用权的集合体，这是笔者所赞同的。林权的客体是多样的、复合的，这也就注定了林权主体对林权不同的客体有各自不同的利益需求，注定了林权内容的多种表现形式，既包括森林、林木和林地的所有权，又包括森林，林木和林地的使用权。最后，在林权的取得方式方面，第二种观点将其限制为划定的自留山和林地经营承包中两种方式，而忽略了《农村土地承包法》《森林法》立法中明确予以规定的租赁、转让拍卖等其它取得方式。 同时根据《宪法》第9条以及《森林法》第3条以及《民法通则》的规定，我国对森林，林地，林木等有权利的主体是广泛的，包括国家、集体和个人。2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中更是放宽了对林权主体的限制，除国家、集体作为所有者外，鼓励各种民事主体通过承包、租赁，转让、拍卖、协商、划拨等方式参与森林、林地和林木使用权的合理流转，这表明在立法趋势上林权的主体不限于个人，而扩大至民法意义上的人。因此在对林权主体、客体和内容分析的基础上，笔者认为林权是国家集体和人依照法律规定对森林、林木和林地享有的所有权和使用权的权利束。 二、林权抵押存在的合法性 林权抵押是债务人不转移林权的占用，将林权作为债权担保的行为 [4]，属于担保物权的范畴。物权法定是我国物权法奉行的一个基本原则，要求物权的种类和内容均由法律规定，当事人不能任意创设。因此我们需要在现行法律中找出林权可作为抵押物的依据，以证明其存在的合法性。 1、《物权法》作为抵押一般法对林权可否抵押的规定 2007年10月1 日生效的物权法对抵押物的范围从正反两个方面做了一定的限制，明确规定了可以设定抵押以及不得设定抵押的财产范围。从第180条的内容来看，只有以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权明确规定在可抵押财产列举的范围之内，但这不意味着除此之外的林权均不可做为抵押物，该条的兜底条款表明了只要林权不属于第183条规定的财产，不违反其它法律，行政法规的禁止性规定，均可成为抵押的标的。在此需指出一点，杨立新教授认为权利作为抵押物只能在法律有明确规定的情况下才是允许的，林地使用权并不在可抵押财产的范围之内 [5]。我认为此观点有待于商榷，作为抵押物财产可以是有体物，也可为财产性权利 [6]，物权法将建设用地使用权、土地承包经营权列举在可抵押财产范围这一条中就是对此最有力的证明。此外最高人民法院物权法研究小组在其编写的《物权法条文理解与适用》也认为“抵押财产主要是不动产，在不动产之外，法律规定可以抵押的动产或权利，也可以设定抵押权。” 林权可抵押当然也要符合我国理论界对抵押物三个构成要件的通说：1.特定性即抵押的财产必须是某项特定的财产，或者该财产具有特定的范围 [7]。2.价值性与可转让性 [8]。由于抵押的实现将导致抵押物的拍卖、变卖，因此须是可转让的，且只有具有可转让性才能体现一定的交换价值。3.能以登记或其它的方式予以公示 [9]。林权包含了所有权和使用权，是可支配的财产，也承载了一定的财产价值，通过下文分析我们可以得知林权也是可以转让的，因此它也具备作为抵押物的三个构成要件。 2.《森林法》《农村土地承包法》等对林权可否做为抵押物的规定 由于林权抵押不仅要受物权法的规制，还适用《森林法》《农村土地承包法》等有关土地资源法律的调整，同时林权又是多种权利的集合，因此不能一概而论的认为林权均可作为抵押财产，应当区别以下三种情况分别予以分析。 (1).森林、林地的所有权 我国法律明文规定，森林、林地的所有权主体只能是国家和集体，并且禁止买卖、出租、抵押或者以其它形式非法转让，故森林、林地的所有权是不能成为抵押物。 (2)森林、林地的使用权 森林、林地使用权是指人们依法对国有和集体所有的森林、林地进行开发，利用的权利，是从森林、林地所有权分离出来的具有相对独立性的一顶权利，包括占有权，使用权，收益权和一定条件下的处分权。林地的承包经营权实际上是林地使用权利的一种典型形式 [10]，它在《农村土地承包经营法》第49条中规定为可以设定抵押。 根据《森林法》第4条以及第15条的规定，除用材林、经济林、薪炭林的林地使用权，用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地的林地使用权以及国务院规定的能转让森林、林地使用权以外，其它森林、林地使用权是不能转让的。抵押并非林权流转的方式之一，不管其可能导致林权流转的后果，但它只是一种担保方式、融资手段，当然林权抵押必须以法律允许林权流转为前提条件，不允许流转自然也就无林权抵押，因此以上所说的森林、林地使用权是不能抵押的。 3.林木所有权 按照《宪法》《民法通则》等法律的规定，建立在林木之上的林权只能是林木的所有权。《担保法》第42条第3项规定“以林木抵押的，为县级以上林木主管部门”，《森林法》第15条也规定用材林、经济林、薪炭林可以转让。这说明了用材林，经济林、薪炭林的林木所有权是可以抵押的。以林木所有权做抵押涉及到一个问题，即抵押的效力是否及于抵押林木占有范围内的林地使用权，作者认为若不及于林地使用权，在抵押实现时林木就必须拍卖、变卖，其经济价值随着与土地的分离而消减，增加了抵押权人无法完全受偿的风险，因此以林木所有权设定抵押时，供其生长林木的土地使用权应当同时抵押。 三、全国林权抵押的现状 目前林权抵押作为一种融资手段是随着集体林权改革应运而生的，主要存在于林权抵押贷款中。林权抵押贷款是在集体林权改革中，林农“四权”落实后，在金融机构风险可控的前提下，政府为解决林农融资难而扶持、引导金融机构以“林权证”为突破口为林农发放的贷款。 福建省永安市率先拉开了以林权抵押贷款为核心的金融服务创新，继而在全国范围内推展开来。江西省的林权抵押贷款在2007年度已达到5亿余元，浙江省丽水市发放的也超过1.4亿元。截止到08年8月，辽宁省的广大林农从金融机构得到的林权抵押贷款超过1.6亿元，云南省已发放2.1亿元人民币，抵押贷款涉及十八个县的275宗林地。 在这些提供贷款的金融机构大都为政策性的金融机构，比如农业发展银行、农村信用社，缺乏商业金融机构的参与。对于森权证抵押贷款的规则，大部分省市出台了一系列的实施细则，管理办法，比如辽宁省农联社丹东办事处制定的《林权证抵押贷款实施细则》，浙江丽水市出台的《丽水森林资源资产抵押贷款实施细则》等等。 纵观全国金融机构在以林权抵押贷款的实践中，主要有以下两种模式：1.林木直接抵押贷款。指林权所有者以其林森所有权的林权证上记载的权利为抵押物，将林权证直接抵押给金融机构的贷款模式，这种模式减少了林农申请贷款的成本。2.林权反担保贷款。由金融机构在担保机构的担保下向贷款人发放贷款，而借款人以林权证向担保机构提供反担保的一种贷款模式。提供担保的单位又可分为以下三种，一是政府出资组建的担保中心，二是按商业原则组建的担保公司，三是信用建设促进会，农村党员信用担保会等中介组织。 四、林权抵押的重大现实意义 1.解决了林农生产资金不足，融资难、贷款难的问题，增加了林农收入，促进了林产业发展。 长期以来，农民缺乏有效的财产做为抵押，造成急需生产经营资金而无法解决，林权抵押贷款的出现，有效的缓解了这一问题，拓宽了林农的融资渠道，激发了农户经营林业的积极性，甚至很多荒废的山垄田都成为农户揽包、投标的热点，大幅增加了林农的收入。同时随着林农资金实力的加强，带来林业生产经营规模的加大，档次的提高和质量的增强，形成许多林业企业，提高了林业集约的经营水平，促进了林业产业的升级发展。 2. 使林权证成为名符其实的产权证，深化了集体林权制度改革，巩固了林改成果，搭建了林改的融资平台。 林权改革的主要内容就是在保持集体林地所有权不变的前提下，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障经营权，林权可以抵押也就是林农拥有一定程度的处置权的表现。林权证可用于抵押贷款就意味着林权证成了名符其实的产权证，也具有了像房产证一样的功能。林权抵押贷款作为林权改革的一个配套措施，为林改搭筑起一个良好的融资平台，有效的推进了林权制度的改革，打通林业发展体制的瓶颈，为深化林改注入的活力，践行了“还权与民”的林改理念，巩固了林改的成果。 3. 促进林权的合理流转，推动林业各项要素的整合，促进森林资源配置市场化。 林权抵押贷款需要一系列的程序，这些程序中又包含了林木资产的评估、林权证登记管理及林权流转等多个环节,涉及林业资源产权、中介服务、技术、资金、劳动力等生产要素,整合了林业中的各项资源，有助于林业要素市场的建立，加快森林资源配置市场化，吸引大量生产要素向林业流动。 五、我国林权抵押存在的问题及对策 1.规制林权抵押具体实施细则的法律法规的缺失。 根据上文的分析，我国《森林法》《物权法》等法律对林权抵押也有一原则性的规定，但缺少具体的操作性强的实施细则作支撑。在林权改革这个大背景下，虽各省市在各自范围内制定了有关抵押贷款的管理办法，但在借款人条件及借款用途、抵押物等方面的规定各有差异，并不统一，或宽或严，不科学合理。而且这些规定大多停留在政策层面，尚未上升至法律法规，较大的影响了林权抵押存在的稳定性和实际效力。作者认为为了促进林业经济的活跃发展，深化林林权体制的改革，有必要尽快制定和实施有关林权抵押的法律法规，进一步补充完善林权标的物等现行法律规定尚有遗漏的问题，落实林权的可抵押性。 2.林权抵押的抵押权人多为金融机构，且政策性金融机构尤为甚多。 政策性金融机构领先政府深厚的资金实力，遵循政府的导向，宏观调控资金供需极不平衡的林业信贷市场，因此，在林权抵押贷款这个舞台上，我们看到的大都是这些金融机构的身姿，难觅与农业导向性牵连不大的商业性金融机构的影踪。林权抵押贷款本为林权权利人与金融机构之间的民事行为，应以市场化模式大规模推广开来，然而运行至今，商业银行的广泛介入仍存在于理想状态。因此，我们应当逐步以政策性金融机构带动商业金融机构的积极参与，使其看到林业信贷有利可图的一面，当然这种参与也需要整个林权大市场的建设和完善。 同时，作者也注意到在物权制度下的抵押权人是广泛的，一般没有限制，金融机构只是其中的一种。从理论角度来看，林权可作为抵押物担保向所有人借款融资，这也是林权作为物权，拥有物权效力的一个体现，然而在现实中林权抵押权人为金融机构以外的人的情况几乎没有发生。在林权改革尚未完成的情况下，根本没有林权抵押权人普遍广泛存在的土壤，但这并不排除在未来条件成熟时，林家抵押融资还只能信赖金融机构，界时林农的融资渠道将突破现有的林权抵押贷款，俞加宽广。 3.大量县市抵押登记评估机构未成立，或虽成立却缺乏监管，且评估、登记费用较高 林权抵押的顺利进行还信赖于一个可靠的评估体系，包括林木资产评估的专业队伍，中介及评估标准等等，由于资金、专业技术人员缺乏等原因，一些县市抵押登记机构尚未筹建，或尽管已成立，却缺乏必要的监督机制，减弱了林权评估的公正性和权威性，现实中低值高估，高值低估的现实屡见不鲜。而抵押登记部门却极不统一，手续也不够规范，制度化、标准化有待于改善。收费较高是二者均存在的问题，致使林权抵押的评估和登记工作无法达到应有的效果，在一定程度上影响了林权抵押登记的推展。县级以上的林业部门应尽快自己建立专业的林权评估机构或者鼓励、指引社会中介机构建立林权评估中心，同时林权抵押登记部门的设立也刻不容缓，这有利于保证抵押登记的公示效力，保障抵押权人的利益。而且在费用方面，政府自己组建和设立的登记部门应适当予以减免，以减轻林农负担。 4.风险保障、转移机制的缺乏 根据物权法的原理，抵押权人对抵押物灭失而得的赔偿金有优先受偿的权利，而在林权作为抵押物的情形下，林权的灭失很多是由于自然原因，除了办理相关保险外，权利人往往得不到任何赔偿，因此林权是否办理了保险，尤其是否办理了森林火险、病虫害险等对林农风险较高的险种，在抵押权人决策借款与否时就显得尤为重要，目前林业保险还处于萌芽状态，许多保险公司不愿涉足貌似没有利润的林业，造成林权抵押贷款一道有利风险保障的缺失，这也为影响林权抵押推广的因素之一。因此政府应加大宣传，向保险机构展示林业保险中隐藏的经济利益，促使其积极探索森林保险业务，为林农申请林权抵押提供有力后盾。 5.林权改革配套措施的不完善增强了林权抵押推广的难度 林业产权交易中心在全国各地相继建立，这些中心的成立并不代表着林权转让市场就随此健全起来了，林木的交易权和处分权仍受到限制，抵押物变卖、拍卖的实现还受采伐政策的影响。政府应每年对林权转让市场提供一定数量林权采伐指标，保证抵押的林权能公开折买、变卖，不至于因政府的限额致使抵押权不能实现，丧失林权抵押作为担保物权的意义，加强对抵押人风险的化解。 森林资源收储中心是森林资源收储工作的执行机构，而森林资源收储是指县森林资源收储中心，将可以依法流转的森林、林木的所有权或者使用权和林地的使用权，非竞争性地进行收购，并依法出让的森林资源流转行为 [11]。这个中心的建立对抵押的实现有着重要的意义，因为林权抵押中的抵押物往往是林木，分散于各个林区，对其管理与处置较为困难，林木收储中心的出现会减少抵押人实现抵押时的麻烦，但现实中的林木收储中心虽成立却未发挥其应有的功能。世上一切事物都是普遍联系的，因此林权抵押的推广还依赖于林业产权交易中心、森林资源收储中心等林权改革配套措施的完善。 六、结语 林权作为国家、集体和人对森林、林地和林木享有的所有权和使用权的集合，可为抵押物是其在现有法律规定体系下的应有之义。实践中，林权抵押以林权抵押贷款的形式在全国范围内广泛存在，为林权改革顺利圆满的完成推波助澜，但重大意义的背后也存在着很多的问题，针对这些问题制定相应的对策是完善林权抵押制度的内在要求。 |
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