| 问题 | 责任行政原则刍议 |
| 释义 | 一、 责任行政原则：行政法的基本原则 行政法的基本原则是行政法学的基础性问题之一，历来为中外行政法学者所关注。大陆行政法学界对于行政法基本原则的讨论，从第一本行政法学教科书出版时就已开始了，此后出版的几乎每一本教科书都要对此费上或多或少的笔墨。随着时间的推移和讨论的深入，我国行政法学者对行政法基本原则的研究和认识有了长足的发展。刚开始的时候，许多学者把行政法的基本原则和政治原则、行政管理原则相混淆，此后，学者们才提出了独立的行政法基本原则，并进一步区分了行政法的基本原则和具体原则。但是，时至今日，在行政法基本原则的讨论和研究上，仍然是分歧多于共识：几乎每一个学者都根据自己的认识和理解提出了自己的行政法基本原则的概念、确立标准和具体内容。以行政法基本原则的概念为例，就有多种多样不同的表述。这里仅举三例：1，“所谓行政法的基本原则，是指贯穿于行政法之中，指导行政法的制定和实施等活动的基本准则。它是对行政法规范的精神实质的概括，反映着行政法的价值和目的所在。” 2，“行政法基本原则是指贯穿于行政法律关系和监督行政法律关系之中，作为行政法的精髓，指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施的基本准则或原理。” 3，“行政法的基本原则，是指指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督的各个环节之中。” 3，至于行政法基本原则的具体内容，更是众说纷纭，五花八门，据统计，有27种不同的提法。 比较有代表性的意见有：1，认为行政法的基本原则只有一项，就是“依法行政原则”。 2，认为行政法的基本原则有两项：“行政合法性原则”和“行政合理性原则”。 3，认为行政法的基本原则有三项：“依法行政原则”、“信赖保护原则”和“比例原则”。 4，认为行政法的基本原则有四项：“行政法治原则”，“行政公正原则”，“行政公开原则”，“行政效率原则”。 出现这种情况是可以理解的：在我国，受历史传统和现实情况的影响，行政法基本原则主要是一种思想范畴，是一种认识成果，是一种观念，是一种法理，它并不像西方有较长法治传统的国家那样，是一种法律原则。换言之，在我国，有关行政法基本原则的讨论体现了行政法学者对时代精神的把握，对行政法发展的良好愿望，以及学者们的基本价值取向。 虽然说有关行政法基本原则的讨论分歧大于共识，但是毕竟还是形成了一些基本共识。可以说，几乎每一个行政法学者都把“行政法治原则”作为行政法的基本原则，虽然表述上有些差异：有的学者称之为“依法行政原则”，有的学者则称之为“行政合法性原则”。 学者们普遍认同“行政法治原则”说明依法行政是时代精神的要求，是法治的关键及核心之所在。 相对于“行政法治原则”而言，认同于“责任行政原则”的学者要少得多。就笔者阅读范围所及，最早完整而且明确提出“责任行政原则”的是张树义主编1991年9月由时事出版社出版的《行政法学新论》一书。 该书的作者认为，责任行政原则、行政合法性原则及行政合理性原则是行政法治原则的具体化，也是行政法治原则在中国特定国情下的具体要求。责任行政原则是行政法首要的基本原则，它是实现行政法治的必要条件，也是行政法治的具体体现。所谓责任行政原则是指国家行政机关必须对自己所实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政机关只实施行政活动，而可以对自己的行为不承担责任。责任行政原则具体包括以下几项内容：一，责任行政原则的基本目标是实现行政活动的有责任状态；二，责任行政原则要求必须有明确的主体；三，责任行政原则要求将行政机关的各种活动与责任相连，不存在无责任的行政活动；四，责任行政原则要求建立实现责任的法律制度。（见该书第51页至第54页） 自责任行政原则被提出后，对其作出反应的学者寥寥。除了同一个学者主编1995年8月由中国政法大学出版社出版的《行政法学》对该原则进行重申外（见该书63页至67页），笔者仅见陈端洪著1998年7月由法律出版社出版的《中国行政法》一书中将责任原则视为和合法性原则及合理性原则并列的行政法的原则。（见该书47页至52页） 笔者认为，责任行政原则应该成为行政法的基本原则。首先，民主是大势所趋，民主政治必然要求责任政治。根据人民主权理论，人民是一切权力的最后拥有者和真正来源，政府必须在人民的控制之下，政府的决策行为和执行行为应该以人民的意志为依归，公共权力的行使必须直接或间接对人民负责，实行责任政治。责任政治必然要求责任行政。 其次，在中国，提出和强调责任行政原则的意义尤为重大。虽然在人类历史上普遍存在过政府无责任的状态，但这一点在专制的皇权主义的中国尤其明显：以皇帝为首的官僚体系几乎不负有任何公共义务，他们的权力却没有受到任何限制，没有边界，这就决定他们无需对其行为承担任何责任。从社会意识来说，官贵民贱，官本位，官管民的思想不仅在统治者中占主导地位，就是在普通民众中也有很大的影响力。相反，官员们的责任意识却极为淡薄。即便是进入共和时期以后，这种情况也没有多大改观。针对这种情况，必须采取得力措施强化官员们的责任意识，建立责任追究制度。 第三，责任行政原则是行政法的内在要求。前已述及，人类历史上普遍存在过政府无责任的状态，官员们滥用权力的行为无法受到约束。正是为了克服专制王权，防止公共权力的滥用，才产生了近代民主政治和宪政制度。在这样的宪政背景下，现代意义上的行政法产生了。行政法的出现就是为了使国家的行政活动从无责任状态进入到有责任状态，将整个行政活动置于责任行政的基础上（对自己的行为负责与否是民主政府和专制政府的重要区别），而不能随心所欲，任意行政，滥用职权。因此，行政法规范确立了行政权力行使的规则，行政行为实施的程序，以及违反这些规则和程序应当承担的后果。可以说，责任行政原则是行政法产生的基础，是行政法的核心和基本精神，是行政法价值和目标之所在，是行政法的内在要求。 最后，责任行政原则也是行政法治原则的逻辑结果和必然要求。行政法治原则要求行政主体及公务人员的活动必须遵守法律，一切行使公共管理权力的活动必须符合法律规定的权限、手段、方式和程序，不得与法律的明文规定及法律的基本精神相抵触。行政法治原则是从正面对行政主体及公务人员提出的要求，如果他们不遵守上述要求，违法行使职权，则必须对其行为后果承担责任。可以说，责任行政原则是行政法治原则的题中应有之义，责任行政原则是实现行政法治的必要条件和具体体现，只有追究行政主体及公务人员违法不当行政行为的法律责任，才能使其自觉尊重法律权威，遵守法律规定，合理使用自由裁量权。没有责任行政的要求，行政法治原则也就失去了存在的保障和意义。[page] 正是基于上述几点理由，笔者认为，责任行政原则是，或者说应该是行政法的基本原则。笔者是这样理解责任行政原则的：它要求行使公共管理权力的行政主体及公务人员必须对其一切行使行政权力的行为所产生的后果向受害者、人民及人民代表承担责任，不论该行为是法律行为还是事实行为，是抽象行为还是具体行为，是羁束性行为还是自由裁量行为，是消极的不作为还是积极的作为，是强制性行为还是非强制性行为。 二、责任之语义分析 “责任”一词在政治学、法学、伦理学以及日常生活中被广泛使用。其意义却是极为模糊的、不确定的。人们总是从不同的侧面，在不同意义上使用“责任”这一概念，从而造成了“责任”一词的多义性，给人们之间的交流带来了一定的麻烦和困难。因此，我们首先必须对“责任”一词的语义进行分析，以便确定其最本质、最中心的内涵。这是最基本的学术规范。 在古代汉语中，并无“责任”一词，仅有“责”字。该字含有现代汉语中“责任”一词的一些义项。据权威辞书《辞源》 的摘引，“责”在古汉语中有如下含义： 第一， 求，索取。《左传。桓公十三年》：“宋多责赂于郑，郑不堪命。” 第二， 要求，督促。《荀子。宥坐》：“不教而责成功，虐也。” 第三， 谴责，诘问。《管子。大匡》：“文姜通于齐侯，桓公闻，责文姜。” 第四， 处罚，加刑。《新五代史。梁家人传。文惠皇后王氏》：“（刘）崇患太祖慵堕不作业，数加笞责。” 第五， 责任。《书。金滕》：“若尔三王是有丕子之责于天，以旦代某之身。” 第六， 所欠的钱财。“债”的本字。《国策。齐策四》：“后孟尝君出记，问门下诸客谁可计会，能为文收责于薛者乎？” 至于现代汉语中“责任”一词的含义，张文显先生经考证认为其基本语义有三： 其一，“责任”实际为份内应做之事，如“岗位责任”，“尽职尽责”。这种责任实际上是一种角色义务，其中心意思仍为义务。 其二，特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务。如“举证责任”，“担保责任”。 其三，因没有做好份内之事（没有履行角色义务）或没有履行助长义务而应当承担的不利后果或强制性义务，如“违约责任”，“侵权责任”，“赔偿责任”等。 为了确定现代汉语中“责任”一词的意蕴，冯军先生也作了有益的尝试。他采取的方法是，从报纸的所有版面上寻找出使用了“责任”一词的句子，以它们作为分析的对象。使用的报纸是《法制日报》，以1993年4月1日至30日的日报为对象，其中包括2日、9日、16日的周末版，共收集到76个有关责任的用语例。对这76个用语例进行分析的结果表明，责任一词是在三种意义上被使用的： 其一，表示“义务”。用语例：“要把监督宪法实施的责任承担起来。” 其二，表示“过错”，“谴责”。用语例：“查清原因及有关当事人的责任。” 其三，表示“处罚”，“后果”。用语例：“风险责任”。 对这些用语例进行分析后，冯军先生还得出了如下结论：第一，责任一词在日常生活中被广泛运用。第二，责任一词在含义上具有包容性。第三，为了明确在某种场合中责任一词的所指，必须对句子的上下文脉和语法结构进行分析。第四，在所有责任的用语例中，都存在发生或可能发生某种损害这一共同的前提。第五，作为一种制度的责任，总是同时包含着“义务”，“谴责”，“处罚”三种意义。第六（略） 英语世界中“责任”一词的含义又是怎样的呢？当代英国哲学家卢卡斯说：“责任一词现在被广泛用于伦理学、政治学、灵学和日常词语中，且意义有很大不同。” 著名的分析法学家哈特也指出，法学家，伦理学家，历史学家以及普通人在法律内外许多场合使用“责任”这个概念以及“有责任的”、“对什么应负责任”等与责任有关的术语。但是，由于人们没有分析或没有清楚的分析责任一词的语义，因而造成了很多混乱。作为一个分析法学家，哈特运用语义分析哲学的方法，分析了责任一词所包含的虽有关联但不尽相同的意思。在《责任》一文中，哈特虚构了一个沉船事件，用来说明“责任”这个词有许多不同的意思和不同的构成要素： 罗宾逊是一条游轮的船长。作为一个船长，他对船员和乘客负责。但是，在最后一次航海中，他每天晚上酗酒，因而对沉船负有责任。据说他精神错乱，但医生确定他精神正常，认为他应对其行为负责。在整个航海过程中，他的行为相当不负责任。他一生的各种事件也表明，他不是一个认真负责的人。罗宾逊辩解说，沉船是由于异常的暴风雪造成的。但是，在指控他的诉讼中，法院查明这次沉船事件和他的过失行为有直接联系，因而判定他应对其过失行为负刑事责任。对他提起的民事诉讼另案审理。在审理中，法院认为，他对生命和财产损失负有法律上的责任。现在，罗宾逊还活着，他对妇女和儿童们的死亡仍然负有道德上的责任。 哈特说，从上面一段陈述可以看出，责任一词有许多种意思。主要有四义：角色责任（职务上的义务）；因果责任；法律上的应负责任；能力责任。 由此可见，不论是在汉语世界还是在英语世界，责任一词的含义都是模糊的，不确定的；该词的使用范围很广，也极为混乱，存在的主要问题是：责任和义务的区别不明显，二者往往被人们替代使用。笔者承认：在日常语言中，语词的多义性、可变性和不确定性并不是它的缺点，反而使它的优点。毕竟，语词只是一种交流的工具。只要根据不同的语言游戏规则来理解和运用语词，不但不会给人们带来理解上的混乱和误用，反而会使日常语言丰富多彩，从而体现了生活本身的多姿多彩。但是，作为一门社会学科，法学应该追求概念的确定性、纯洁性和唯一性，即便这一概念并不是一个严格的法律术语。在这里，笔者给责任下一个定义：责任是指一个人因为没有履行或完全履行自己的义务而应当承担的后果。这个定义的用意是很明显的：它要对义务和责任作出区分，义务是责任存在的前提条件，但责任本身不是义务，而是义务的转化形态。义务人不履行或者不完全履行义务时，该项义务就转化成了责任。本文将严格在这种意义上使用责任一词。 三、责任伦理：责任行政原则的伦理基础 伦理是一个社会存续的基础性条件。一般说来，伦理涉及人和人之间的关系，是一个人对自己和别人之间关系的基本态度，其中最重要的一条是：一个人必须对自己的行为负责，尤其当该行为影响他人的自由和利益时，行为人对其行为必须负完全责任。这是一个社会实现有序状态的基本要求。假如社会允许有某些不负责任的行为存在，那么社会将无秩序可言。行使公共管理权力的行政主体及公务人员尤其应当对自己的行为负责。这是因为，行政管理活动具有公共性，以整个社会为对象，如果行政活动可以随心所欲，为所欲为而无须承担责任，那就会将整个社会引导向无序状态。另外，行政活动是以行政权力作用于公民、法人等私权主体的。公共权力具有强制性，它必然会影响私权主体的自由、利益和尊严。如果行使公共权力的组织和个人对自己的行为可以不负责任，那么公民、法人和其他组织的合法权益将很难得到保障。可以说，以责任为核心的伦理观念是责任行政原则的伦理基础。[page] 对此进行升华和深化的是德国著名社会学家马克斯-韦伯。1919年，韦伯去世的前一年，应巴伐利亚自由学生同盟的邀请，韦伯作了题为《政治作为一种志业》（林毓生先生将其译为《作为安身立命的职业的政治》）的著名讲演。在这篇讲演中，韦伯指出，以政治为志业的真正的政治家，必须在人格上具有两个条件才能进入政治，即必须在充满权力欲、不义和强力的错综复杂的政治生活中使自己的行为符合心志伦理（林毓生先生译为意图伦理）和责任伦理的要求。所谓心志伦理，是指从政者只按照自己的信念、意图和主观愿望行事，不考虑自己政治行为可能产生的后果，不对自己的政治行为负责。所谓责任伦理，是指从政者必须具备切事的热情、超越虚荣的责任感和人与事保持一段距离的判断力，对自己行为可预见的后果承担责任。 韦伯发表这篇讲演时，欧洲各国正在兴起各种激进运动，其中最为激进的是以基督教登山宝训为福音的和平主义运动和激进主义的革命运动。针对这两种激进政治运动，韦伯在讲演中特别强调了责任伦理的重要性。韦伯认为，不管是基于基督福音的运动，还是基于革命信念的运动，所依循的都是心志伦理，而不是责任伦理，今后将可能带来与其初衷相违的负面后果。因为，人类的心志行为和历史世界之间是一种非理性的关系，善的愿望未必会带来善的结果，反而常常会带来恶的结果。因而，韦伯告诫人们，政治中如果不依循责任伦理的原则，人类的政治生活将不会有人们所期待的希望。 根据蒋庆先生的总结，责任伦理主要体现在以下几个方面： 第一， 责任伦理认为，现实世界在伦理上是非理性的，不承认宇宙是一道德理性的有机体，反对将历史与世界合理化、道德化、目的化。 第二， 责任伦理认为，在政治现实中愿望与后果往往是一种吊诡（paradox）的关系，善的愿望不一定会带来善的结果，有时会带来恶的结果，故应从后果和意图的复杂关系上来评价政治人物的行为。 第三， 责任伦理认为，在现实政治中当事人必须对自己的政治行为可预见的后果负责，反对将后果委诸上帝、天意、他人、社会；反对只要愿望与行为正确就可以不考虑后果与责任的态度。 第四， 责任伦理认为，在现实政治中存在着目的与手段的紧张关系（tension），其原因是，善的目的往往要凭借着道德上成问题的手段来达成，如何化解目的与手段的紧张关系而达至中道，则是最高的政治艺术。 第五， 责任伦理认为，政治问题与生命问题不同，政治中存在着生命中不存在的外在强制性力量，故政治具有特殊性，是一相对独立的范畴，政治伦理也应与个人伦理有所不同。 第六， 责任伦理认为，现实政治的基础是武力，其手段是强制，而武力与强制在政治中是一辩证的存在，即武力与强制是魔鬼的力量在其作用，是一“恶的事实”，同时也具有正当性，是可能实现善的手段，故应用辩证的观点来看待政治中的武力与强制。 第七， 责任伦理认为，现实的世界具有不完善性，现实的政治亦具有不完善性，并且现实政治中所面对的人是具有缺陷的平常人，这反映在政治运作上，就决定了政治目标要受到现实的制约，现实与理想之间具有差距，故在采取具体的政治策略时就要根据现实可能接受的情况使理想、信念、终极目标有所退让、妥协，以渐进、务实、有效、折衷的方式和手段来达至理想。 第八， 责任伦理认为，现实政治异常的错综复杂，且多在流动变化之中，很难预先确立一不变的行政准则，故政治人物必须以复杂的心态、高超的智慧来处理具体的政治事务，并在坚持根本原则和立场的情况下灵活变通的解决突发异常的政治事件，而不能采取“要就全有，要就全无”（all or nothing）的不打折扣的无条件简单思维方式来解决政治问题。 第九， 责任伦理认为，从政者必须具有切事的热情、超越虚荣心的责任感、人与事保持一段距离的判断力三个条件，才有资格作为政治家从事作为一种志业的政治。 笔者认为，责任伦理的核心就是责任感。正是这种责任感要求运用公共权力的政治人物对自己的行为负责，要求他们深思熟虑自己行为可能造成的后果，要求他们对外在事物和人际关系作出冷静的判断。也正是这种责任感构成了责任行政原则的伦理基础。 四、责任种种：责任行政原则具体内容分析 前已述及，责任行政原则要求行政主体及公务人员对自己行使公共管理权力的行为负责，有行政行为必有责任。那么，责任行政原则要求行政主体及公务人员具体承担哪些责任呢？ （一）法律责任和政治责任 责任行政原则要求行政主体及公务人员首先要对自己的行为承担法律责任。有些学者甚至认为，责任行政原则所说的责任只指法律责任。 所谓法律责任，依通说，指因为违反法定义务或者约定义务，或者因为法律的直接规定，由责任主体所承担的某种不利的法律后果。法律责任是社会责任中的一种。和其他社会责任（比如道义责任、政治责任）相比，法律责任有如下特点： 其一，法律责任必须有法律的明文规定，承担法律责任的唯一依据是法律，没有法律的明文规定，就无须承担法律责任。法律责任由法律作出明文规定是现代法治的基本要求。 其二，法律责任有专门的追究机关：司法机关。现代法治要求司法独立，即法院和法官行使司法权力裁断案件时只服从宪法、法律和自己的良知，不受其他机关、团体和个人的干涉，独立行使司法权。法院和法官是法律责任的专门评价机关和评价者，只对宪法和法律负责，不应受外部压力的影响。由专门的司法机关来确认和追究法律责任是司法独立题中应有之义。 其三，法律责任具有国家强制性。法律责任的实现最终要靠国家强制力来保障。当然，国家强制力是作为威慑力隐藏在幕后的，只有在必要的时候，在责任主体不主动承担其法律责任时，国家强制力才会从幕后跳到前台，直接强制责任主体实现其法律责任。 责任行政原则首先要求行政主体及公务人员对自己的行为承担法律责任。但是，笔者认为，对责任一词要作广义上的理解，也就是说，责任行政原则所说的责任不应该仅仅限于法律责任，还应当包括政治责任。 政治责任一词的应用范围也很广，使用频率也很高，但其含义同样是不确定的。学术界从不同的角度对政治责任的含义进行过界定，兹举几例：1，“由于民主政治是民意政治，所以违反民意的行为是严重的错误行为，应该负政治责任”，而且“直接或间接民选的行政首长主要负政治责任”； 2，日文版《现代政治学小词典》在解释政治责任这个词条时认为，“政治家必须对自己的言行之结果负责。对于行政官员来说，首先重视的是法律责任；对于政治家而言，即使没有法律责任，但仍要求他对于自己言行之结果负责”； 3，政治责任是指“国家机关及其工作人员所作所为，必须合理、合目的性（合乎政府为人民服务的宗旨），其决策（体现为政策与法规、规章、行政命令等等）必须符合人民的意志与利益。如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益，虽则不一定违法（甚至有时是依其自定之不合理的法规、规章办事的），不受法律追究，却要承担政治责任”。 笔者认为，还是应该从义务的角度来理解政治责任的含义：政治责任是指政治人物（包括行政首脑）因没有履行好自己的政治义务而应当承担的后果。[page] 和法律责任相比，政治责任具有如下特点： 其一，政治责任是一种法外责任，不可能由法律作出明文规定。前引三例政治责任的概念都表明了这一点：承担政治责任的行为有可能并不违反法律的规定，甚至从形式上看还是合法的。这表明对政治责任的追究需要考虑的不是法律规定，而是民意；不是形式正义，而是实质正义即政治行为的正当性。“政治责任相对于法律责任而言，与政府的行为是否违法无关，而是关系到政策是否失误”。 可以说，法律判断无法取代政治判断，法律不可能为政治责任确立一个明确的可操作的标准。 其二，没有固定的专门性的机构来追究政治责任。在民主政治下，对政治责任的确认和追究以公意为衡量标准，公意认为是就是，公意认为非就非，而表示民意的，直接是人民，间接为议会。并没有一个常设的专职机构来追究有关人员的政治责任，尤其不能由司法机关来确认和追究政治责任。 其三，政治责任往往是连带的。这一点在内阁制国家尤其明显。在责任内阁制的国家，政府由下议院产生，向下议院负责，只有得到下议院的信任内阁政府才能维持下去。内阁阁员要对整个内阁的政策和行政共同承担责任，一旦内阁的基本政策不能得到议会的赞同，内阁就应总辞职。内阁首相或总理辞职时，全体阁员亦应随之辞职。 （二）惩罚性责任和补救性责任 一项责任制度，尤其是法律责任制度，其功能或者说目的无非有二：其一是惩罚违法行为人，使其勿再犯，并警示其他人要遵守法律；其二是补偿受害人精神上和经济上的损失。因而，法律责任基本上可以分为两大类：惩罚性的法律责任和补救性的法律责任，前者如刑事责任，后者如民事责任。除了前述功能上的根本差别外，惩罚性的责任和补救性的责任的区别还有：第一，成立的基础不同。前者以责任主体主观上具有过错或者说恶性为前提条件；后者以存在实际的损害后果为前提条件。第二，对受害人的意义不同。前者不会给受害人带来实际的利益；后者一般能够弥补受害人的经济损失。 责任行政原则所说的责任既包括惩罚性责任，也包括补救性责任。具体来说，惩罚性责任包括精神方面的惩罚性责任（使责任主体对其违法行为承担名誉上、人格上的谴责）；资格权能方面的惩罚性责任（使责任主体在法律地位、权利能力等方面受到限制、否定和谴责）；物质方面的惩罚性责任（使责任主体的财产等物质利益受到损失）；人身方面的惩罚性责任（限制或剥夺责任主体短期内的人身自由）。补救性责任包括行为上的补救性责任（以一定的作为或不作为结束违法状态，以使受害人解脱侵害）；精神上的补救责任（这种责任是为了补救行政违法对受害人所造成的精神上的伤害）；物质上的补救责任（通过一定的行为恢复被违法行为打破的法律关系主体之间的物质利益关系，弥补违法行为受害人的财产等实际物质利益损失）。 行政主体及公务人员承担惩罚性法律责任的形式主要有以下几种：通报批评或批评教育；对公务人员进行行政处分；对违法的行政主体的领导机构进行改组；撤销违法的行政主体；对行政主体或公务人员进行经济制裁或处罚，等等。 行政主体及公务人员承担补救性法律责任的形式主要有：向受害人赔礼道歉，承认错误，对受害人进行精神抚慰；为受害人恢复名誉，消除影响；返还财产，恢复原状；停止违法行为；撤销违法决定；进行行政赔偿或行政补偿。 （三）侵权责任和违约责任 行政主体及公务人员在行使职权过程中，违法侵犯公民、法人、其他组织的合法权益造成损害时，应该由国家承担损害赔偿责任，该种责任就是行政侵权责任。从范围上讲，这里所说的公民、法人、其他组织的合法权益既包括人身权（人身自由权、人格权和身份权），也包括财产权（物权、继承权和知识产权）；既应该包括私法上的民事权利，也应该包括公法上的政治权利。行政侵权责任有如下特点：其一，侵权主体是行政主体及公务人员；其二，责任主体是国家，即由国家代替侵权主体向受害人承担代位责任；其三，侵权事实发生在侵权主体执行职务的过程中，和国家行政权力相联系；其四，该种责任由行政主体及公务人员的具体行政行为或违法行使职权的事实行为引起。现在，行政侵权责任已为绝大多数学者所接受，并为许多国家的立法所认可。 传统的行政行为模式具有很明显的强制性，它以命令-服从为特色，人们越来越认识到其固有的缺陷。为了尊重行政相对人的自由选择权利，一些非强制性的行政行为渐渐为人们所重视，其中最主要的是行政指导和行政合同，尤其是行政合同，成为许多学者关注的焦点，有关的论文和专著为数不少，而且几乎每一本行政法学教科书都会在行政行为部分为行政合同留下一席之地。但是，就笔者阅读范围所及，没有哪个学者对行政合同的违约责任问题进行过专门的讨论和深入的研究。笔者认为，行政合同制度的作用有二：其一，通过这种非强制性的行政行为，为行政行为的相对人留下更大的选择余地；其二，通过合同这种形式，对行政主体的行为有所约束。根据合同法的公理，合法有效的合同在当事人之间即为法律（参见法国民法典第1134条的规定：依法成立的契约，在缔结契约的当事人间有相当于法律的效力），也就是说，合法成立、具有效力的合同在合同的双方当事人之间具有约束力，当事人应当依照合同规定的义务全面履行合同，不允许随意变更、终止合同或者不履行合同，无正当理由违约的当事人应当承担违约责任。行政合同是合同中的一种，合同法的基本原理对行政合同也应该适用。若无正当理由，又无法定免责事由，作为行政合同一方当事人的行政主体应当对其违反合同义务的行为承担违约责任。这是责任行政原则的必然要求。若行政合同只对行政相对人有约束力，行政主体违约也无须承担违约责任，则他们之间签订的所谓“合同”仅有合同之名，而无合同之实。 五、具体制度：责任行政原则的实现 任何良好的愿望和计划都需要具体的制度来落实，否则就是空中楼阁、水中仙月。责任行政原则也不例外，它同样需要具体的制度来提供支持才能够实现，没有这些具体的制度，责任行政原则就是一句空话，变得毫无意义。 笔者这里所说的制度包括两个方面：政治制度和法律制度。 首先，应该建立健全相关的政治制度以实现行政主体及公务人员的政治责任。其一，健全我国的预算制度。可以说，一个没有预算的政府必然是一个看不见的政府，一个看不见的政府必然是一个不负责任的政府，一个不负责任的政府不可能是一个民主政府。看得见的政府，人民才有可能对它进行监督。预算是一种对政府非暴力的制度控制方法，实践证明也是一种有效的控制方法。各级权力机关应该切实履行好自己的预算批准职责，使各级行政机关在财政方面成为一个负责任的政府。其二，建立引咎辞职制度。有时候，某公职人员对某一事故不负有直接责任，但负有间接的领导责任，他可以基于个人的责任感和道德意识主动提出辞职。 其三，健全和加强撤销违法决定、罢免违法人员、质询和询问等固有的政治责任追究制度。[page] 其次，通过具体的法律制度以追究行政主体及公务人员的法律责任。我国目前已建立了行政复议、国家赔偿和行政诉讼三大法律制度，应该说追究责任主体的法律责任、实现责任行政原则的基本制度已经建立，现在的问题是，要切实做好相关工作，使三大机制实现良性运作。行政复议、行政诉讼和国家赔偿制度在追究行政主体及公务人员的法律责任上是一致的，但是它们各有各的特点和侧重点。行政复议是行政系统内部的纠错机制，即由上级机关来追究下级机关的法律责任。行政诉讼制度则是由行政系统以外的行使司法权的法院来追究行政主体的法律责任。法院追究行政主体法律责任的范围是有限的，它只能审查行政主体作出的具体行政行为，且原则上只审查具体行政行为的合法性。法院追究行政主体的法律责任的形式也是特殊的，它通过判决的方式，具体包括撤销判决、履行判决及确认判决。至于国家赔偿制度，则侧重于追究行政主体的侵权赔偿责任，以弥补受害人的经济损失和精神伤害为主要目的。 「注释」 张树义主编：《行政法学新论》，时事出版社1991年9月第1版，第48页。 罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第53页。 应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第37页。 胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1998年版，第56页至58页。笔者认为，这个统计未必是完全的。 同注{3}，第42页至54页。 王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第47页至57页。 马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年2月第1版，第38页至83页。 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年10月第1版。第44页至54页。 该原则在许多国家都得到承认。见威廉-韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第25页；王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第195页。 夏勇先生把法治分为私法意义上的法治和公法意义上的法治，认为前者相对说来要容易些，难以实行的是后者；并且很精辟地指出：法治既是一个公法问题，也是一个私法问题。但是，归根结底，是一个公法问题。见夏勇：《法治与公法》，《读书》2001年第5期，第117页至120页。又，刘军宁先生在《从法治国到法治》一文中说：“法治社会中，人民必须守法，政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。在法治社会，政府与公民都必须守法。所以，是否要求并做到让政府守法，才是衡量法治社会的一个重要试金石。”载刘军宁等编：《经济民主与经济自由》，三联书店1997年版，第110页。 需要说明的是，同年同月由中国政法大学出版社出版的张尚琢主编、张树义副主编的《走出低谷的中国行政法学-中国行政法学综述与评价》一书也提到了责任行政原则。（见该书74页至76页）又，1989年由法律出版社出版龚祥瑞先生主编的《行政法与行政诉讼法》一书将行政法的基本原则概括为五项：行政合法性原则；行政公正性原则；行政合理性原则；行政应变性原则；行政负责原则。见该书第15页至38页。同年由四川人民出版社出版赵炳寿等著《行政法学》一书把行政法的基本原则概括为四项：法治原则；公正原则；行政效率原则；行政责任原则。并认为责任行政原则主要内容有两个方面：过错责任原则；行政机关负责原则。见该书第73页至84页。 《辞源》第4册，商务印书馆2001年世纪珍藏本第1版，第2951页。 张文显著：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年3月第1版，第184页。 冯军著：《刑事责任论》，法律出版社1996年5月第1版，第12页至15页。 卢卡斯著：《责任》。转引自：王成栋著《政府责任论》，中国政法大学出版社1999年1月第1版，第1页。 参见张文显著：《当代西方法哲学》，吉林大学出版社1987年7月第1版，第164页至170页。 参见蒋庆著：《政治儒学中的责任伦理资源》，载刘军宁等编：《市场社会与公共秩序》，第254页至255页。 同上，第258页至260页。另见：林毓生著：《如何做个政治家》，载氏著：《中国传统的创造性转化》，三联书店1988年12月第1版。并请参见韦伯演说原文，载氏著《学术与政治》，冯克利译，三联书店1998年11月版，第54页至117页。 同注{1}，第52页。 马起华著：《政治制度》，（台北）商务印书馆，1978年版。转引自：张贤明《政治责任与法律责任的比较分析》，《政治学研究》2000年第1期，第15页。 [日]《现代政治学小词典》（日文版），有斐阁，1978年版。转引自：同上。 郭道晖著：《法的时代精神》，湖南人民出版社1997年版，第468页。转引自：同上。 王成栋著：《政府责任论》，中国政法大学出版社1999年版，第80页。 参见中国政法大学司久贵硕士学位论文：《行政法律责任研究》，1992年12月1日，第19页至28页。 2001年3月27日，重庆市作出规定：对于一年内发生一次性死亡十人以上事故两次或发生死亡三十人以上事故一次的地区、部门和单位的分管领导要引咎辞职；因管理不到位，严重的官僚主义或失职、渎职而酿成社会影响大、性质恶劣的事故的地区、部门和单位行政一把手也要引咎辞职。见曾鹏宇：《谁必须引咎辞职？重庆、深圳为领导定下“硬指标”》，北京青年报，2001年3月29日。转引自：黄仁宗：《我国政府公共行政价值取向的变革分析》，《中国行政管理》，2001年第8期，第37页。很明显：对引咎辞职作出硬性规定、制定量化标准是和引咎辞职的性质相冲突的。 |
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