| 问题 | 徳田博人：日本土地征收及损失补偿制度 |
| 释义 | 前言 一、日本宪法29条3项「正当补偿」之內容 二、土地征收法之程序及征收补偿等之內容 1. 土地征收法之程序 2.损失补偿(征收补偿等) 之原则(特別是金銭补偿原則)及补偿之內容等 三、 损失(征收) 补偿相关问题(课题) 資料 日本土地征收法相关流程图 前 言 本人所担当议题为「日本土地征收及损失补偿制度」，因「日本土地征收之公共性及其裁判統制」为市桥克哉教授所处理之议题，故本文只就日本土地征收制度进行简单介紹，即以日本土地征收相關损失补偿制度为中心，就日本损失补偿制度之有关问题或课题，进行報告。 一、日本宪法29条3项「正当补偿」之內容 日本宪法29条3项规定，「私有财产，在有正当补偿之下，可供公共所使用。」根据此一宪法条文，作为有关以公共为目的所为土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定;该法就损失补偿設有相关规定。因公共目的有兴办事业之必要，并基於该必要性而拟征收土地之场合，成为征收对象之土地或建筑物上所存在的所有权或租借权等，将因公共利益而从己身所有土地上被剝夺。原本，在利益为社会全体所共享之場合，本即应当由社会全体平等负担之;但实际上，某特定人因特定事业而需用土地之场合，卻不得不让土地所有人负担该需用土地，而将之充作公共事业之用。此虽然是现实(实际)情況，但是本來应由社会全体分担的负担，卻由该土地被征收者个人所承担者，乃是不平等之负担;因此为将此不平等负担转由社会全体负担而被承認的制度，即为损失补偿制度。因此，日本宪法29条3项所规定的「正当补偿」，若举土地征收的案例來说，在对照私有财产权的旨趣及平等原则之同時，因土地征收乃是个別且属偶发地剝夺土地所有权之故，对其补偿必须是完全补偿;而如此一想法正是议论学说或判例之出发奌。 二、土地征收法之程序及征收补偿等之內容 简单就土地征收法所规定的程序流程作一介紹，之後再对征收补偿等进行说明。 1.土地征收法之程序 (1)土地征收之当事人 土地征收程序之当事人有「为公共利益兴办事业」之事业主〈起业者、土收3条〉以及土地所有人或关系人。所谓关系人，是指土地所有人以外之权利人〈土收8条〉。 (2)土地征收程序—事业认定及征收裁決— 土地收用法所规定之征收程序的流程可以加以图示化，如图1所示;而征收程序，可大致区分为①关於事业认定階段以及②关於征收裁決階段。所谓事业認定，是在确认具体的起业者或事业计划，并判断是否该当土地征收要件之后，对于起业者赋与征收土地权利之行政行为。而所谓征收裁決，是由征收委员会站在第三人的立場，确定起业者的权利內容，在调整起业者和被征收人间的紛爭同時，並确定权利关系，以寻求实现征收权之行政行为。事业认定是由国土交通大臣或都道府县知事所作成〈土收17条〉，而②階段之征收裁決则是由设置在都道府县下的征收委员会为之。又、关于事业认定或征收裁決，因一旦作出认定或裁決后，则该被征收土地之利用或权利将单方地(权力的)被限制并同時被消滅;因此上述兩者均被理解为行政行为，而成为抗告诉讼的对象。此外，关于后面将再讨论的土地收用法上所定补偿金额之计算時奌，现存有「事业认定公告时」以及「征收裁決时」此兩对立見解。 (3)裁決 裁決程序是透过起业者之申请而開始的，基本上于征收委员会作出裁決后程序終了。裁決可区分为駁回裁決〈土收47条〉以及征收裁決;而征收裁決是由权利取得裁決和交付裁決所構成〈土收47条之2〉。是以权利取得裁決來決定被征收土地之区域、权利取得或消滅的時间奌以及有关对权利之损失补偿等事宜項;而除移转费用等应依据权利取得裁決決定之事项外，对于损失之补偿或土地之移转時间等是由交付裁決來決定〈土收49条〉。 2. 损失补偿(征收补偿等) 之原则(特別是金钱补偿原則)及补偿之內容等 (1)金钱补偿原则 日本土地收用法是以金钱补偿为原则〈土收70条〉。但是在有关提供换地、作成住宅用地、替代进行建筑工程等情形下，例外地承认现物补偿〈土收82条-86条〉。唯，此情形終究是例外。 (2)損失补偿的內容〈種類〉 ① 对于土地等之补偿 土地征收之补偿之核心，在于对被征收土地其本身作出补偿。因属于对权利本体的补偿，所以又被称之为权利补偿。又此一补偿必須是「完全补偿」。 ② 通损补偿〈亦称为通常所生之补偿、附随性损失之补偿〉 土地收用法对于因征收所生的通常损失亦予以补偿。具体來说，例如物件移转费用之补偿、营业上的损失补偿、離作费用之补偿等〈土收77条、88条〉。虽然对于這些费用之补偿是否包括在「完全补偿」裡，尚有疑问;但是已包括其中的見解则已逐渐确定下來。 ③ 沟渠围爿之补偿 损失补偿被認為是以因征收而直接受到土地被剝夺等不利益者为对象。因為间接性不利益并不被認為是权利遭受侵害，只不过是事实上的侵害而已。但是，作為此一想法的例外，在日本土地收用法上承認「沟渠围爿之补偿」〈土收93条〉。例如，某人的土地被征收的诘果，有必要新蓋沟渠或围爿的场合，则承认对其补偿。因为对于被征收人以外的第三人亦承认对其补偿，因此也可以将之归类为对第三人补偿的一種。又，依据土地收用法所受的第三人补偿只限於「沟渠围爿之补偿」而已;但是依据政府的內部基准「因供公共用地所生损失补偿基准要綱」〈以下称「损失补偿基准要綱」〉，则对于少数残存补偿或离职者补偿等，亦有所规定。以上为损失补偿的內容，但是对于补偿的计算方法、补偿范围有無扩大到上述补偿之外等，尚有问题或课题存在;以下将針对此些问题的所在说明于后。[page] 三、损失(征收) 补偿相关问题(课题) 关于日本损失补偿的问题(课题)，可整理为以下4奌：亦即①「完全补偿」金额及其计算方法与基准，②土地价格的计算和客覌主义，③第三者补偿，以及④生活补偿。 1.「完全补偿」金额及其计算方法与基准如前所述，土地征收的补偿必须是「完全补偿」。对于计算此「完全补偿」金额的時间奌，有学说主张应该以事业认定时为基准，亦有学说认为应该以裁決时为基准〈另有对此些学说的修正〉。关于此些学说的对立，在此暫予省略。就计算时间奌，土地收用法于第71条有如下的规定。「对于被征收土地及有关该土地所有权以外权利之补偿金之金额，是将以考量邻近类似土地而算出公告事业认定时之一定价格，再乘上对照至裁決时为止之物价变动的修正系数所得出之金额。」基本上，係以事业认定时为基础，在此一基础上，採取纳入若干裁決時想法的形式來考量物价变动等來计算补偿金額。此一规定在于予测征收后的事业以避免投机性地价高涨而导致影响补偿金额;但是问题并未被解決。因为地价变动在与物价变动产生明显落差时，问题才会被显现出來。而地价轿一般物价高涨时，此一部分因被认为是被征收人的予期外利益〈ごねどく〉而不予补偿;但是站在完全补偿的立場，则存有疑问。又如地价下跌的情形，则有过度补偿的问题。换言之，上述问题均是起因于固定价格一事上。關於此问题奌，依据日本法院的見解，虽然地方法院判決认为土地收用法71条違反日本国宪法29条3项的规定〈广島地裁昭和49年5月15日判时762号22页〉，但是最高法院卻作出合宪判決〈平成14年6月11日民集65卷958页〉 2.土地价格之计算及客覌主义关於土地收用法第71条，根据实务专家的著作〈参考文献④参照〉，有如下之敘述：「土地价格应以客观价值來计算，因此在评定价格的时，应该统一以一般交易价格为基础。所谓一般交易价格，是指在邻近类似土地有交易价格存在的场合，就以该价格为基准;如交易价格不存在的情形，就以邻近土地或类似土地的正常价格、收益还原价格等为基准，并就该土地之位置、形狀、环境等综合考虑後评价之。」〈解说19页〉扼要说明此一主张的话，就是土地价格的计算，应该依据客观价值來決定，而其客观性取決於交易价格。进而导出，对於予期利益﹝逸失利益﹞〈假设该土地若未被征收，今后可必然可以得到的利益〉或精神上的痛苦，不給予补偿的诘论。然而，如此是否妥当，尚有疑问;亦即，关於予期利益应否被包括在通损补偿中处理，纵使是对于精神上的痛苦，学说上亦嘗试朝向承认补偿方向解释。关於土地收用法的客观主义，有下述说服的说法。「对于人來说，如因征收而导致土地被剝夺，只要能得到財产损失的补偿的话，就沒有精神上的痛苦，又，即是以能凭藉一己之力维持向來的生活此種人生观为前提的。」〈参考文献①参照〉但是在此应附帶一提者是，日本亦存有修正上述人生观的动向。 3.第三者补偿 在日本，伴隨土地征收而來的损失补偿，应该以直接被征收的被征收者为实施对象，除「沟渠围爿补偿」之外，原則上第三人非属损失补偿对象所及。但是，因贯徹此一原则所衍生的問题，已被提出。例如，在兴办大规模公共工程的场合，因该事业的实施导致该土地被征收人以外的第三人〈附近住民〉亦遭受损失的情況。此可说是伴随公共工程所経常发生的現象;但是对于此类所谓「事业损失」的问题，该採取如何因应方式，已成为问题。对此，日本土地收用法并无相关规定;但透过为施行「损失补偿基准要綱」的閣议了解，如事业损失超过一般社会通念的忍受程度，且其发生被視为当然者，则对其赔偿，已被承认〈参考文献②④228页参照〉。 4.生活权补偿 所谓生活权保障，是指为保障生活或生存权而被承认的补偿。举日本国宪法來说，一般是将其根据求诸于宪法25条以及14条。在过去，损失补偿是出自于保障財产权的观点，故因土地征收所生补偿的应有方式，基本上是金銭补偿。本文前述的強烈近代生活观，乃是其前提。相对于此一思考方式，在日本学说或实务上存有部分修正。具体來说，成为问题的有：①狭义的生活补偿，②生活重建措施，③少数残存者补偿，④离职者补偿。关于②和③，透过「损失补偿基准要綱」，已被承认;但是①則不被承认。再者，此生活权补偿如果沒有法律规定，仅是依据其为「损失补偿基准要綱」所承认的关連，对於国民能否作为向行政或法院提出请求的权利，又其根据为何，均尚有议论之余地。学说虽主张可由宪法导出，但是裁判例卻是呈现消亟見解〈東京高裁平成5年8月30日〉。而此一問題确可说是日本损失补偿的重要课题。[page] 结 语 以上为本人的報告。总之，日本的損失(征收)补偿，是以所有权(权利)及其他权利的归属者为对象所架構起來的损失补偿。而补偿金额是基于客观主义根据交易价格所确定的這種想法，乃是运用的基础;但是，对于此一运用，仍存有許多问题及课题被指摘出來，因此，对於此些问题的因应，乃是目前必須面對的课题。 参考文献 ① 芝池義一『行政救済法講義﹝第3版﹞』〈有斐閣、2006年〉205-225页。 ② 室井力編『新現代行政法入門﹝2﹞』〈法律文化社、2004年〉176页以下﹝安本典夫执笔﹞。 ③ 小高剛=デービッドL.キャリーズ編著『アジア太平洋諸国の収容と補償』〈成文堂、2006年〉。 ④ 国土交通省監修・公共用地補償研究会編著『公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱の解説 新版』(近代図書、2003年)在本文引用时，简称为「解说」。 |
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