| 问题 | 努力推进渔业权制度建设 切实保护广大渔民权益 |
| 释义 | 一、现行渔业权制度基本概况 (一)现行渔业权制度的产生背景 渔业是一项重要的基础性产业，是大农业的重要组成部分。广大渔民沿江河湖海而居，世代以渔为生，水域、滩涂是其主要生产和生活资料，渔业生产是其主要生产方式和生活来源。渔业权作为他们享有的基本生存权利，一直为国家政策和法律所确认和保护。1986年制订并于2000年修订的《渔业法》以法律的形式将建国以来中央一贯坚持的鼓励开发、利用水面、滩涂和渔业资源、落实使用权、定权发证的政策确定下来，全面建立了水面、滩涂养殖使用和捕捞许可制度。 (二)现行渔业权制度的基本内容 渔业权的概念在现行法律中并未出现，而是对渔民基本权利的一种理论概括。渔业权制度在现实立法中主要体现为捕捞许可和水面、滩涂养殖使用制度。从现行法律规定看，渔业权制度的基本内容包括： 1.渔业权的概念。结合中央政策精神和历史实践，根据《渔业法》的规定，渔业权可以理解为依法在特定水域、滩涂之上设定的从事渔业生产经营活动的权利，即渔业生产者依法占有并使用指定水域、滩涂从事水生动植物资源养殖或捕捞的权利。实践中包括养殖使用权、捕捞权两种。关于农村集体经济组织经政府确认享有的国有水域滩涂使用权，可以看作集体经济组织共同享有的渔业权，其内容与养殖使用权基本一致。 2.渔业权的取得。(1)根据《渔业法》及其实施细则的有关规定，养殖使用权的取得方式有两种：一是特许取得，单位和个人可以经申请由县级以上地方人民政府许可，取得全民所有的水域、滩涂的养殖使用权;二是承包取得，个人或者集体可以通过向农业集体经济组织承包的方式，取得集体所有或全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂的养殖使用权。(2)捕捞权的取得有两种方式，一是特许取得，在通常情况下从事捕捞业，均需取得有关渔业行政主管部门的特别许可，方可取得捕捞权。二是自由取得，从事娱乐性游钓业以及在尚未养殖、管理的滩涂从事零星水产品采集业(俗称滩涂小取)，不需特许即可自由获得捕捞权，只是该渔业权的行使应受政府管理的一定限制。 3.渔业权的表现形式。(1)养殖使用权。经特许取得的全民所有水域滩涂养殖使用权，应由县级以上地方人民政府核发养殖证加以确认。经承包取得的集体所有或全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂养殖使用权，目前一般以承包合同方式出现。按照《农村土地承包法》的规定，今后可以由各地渔业主管部门发放养殖证，以确认承包人通过承包经营方式取得的水域、滩涂养殖使用权。养殖证规定的内容，包括使用者、水域、滩涂地点、范围、使用期限、养殖方式等。(2)捕捞权。经特许取得的捕捞权，应按法定权限由有关渔业行政主管部门发放捕捞许可证，予以确认。自由取得的渔业权无书面表现形式。捕捞许可证规定的内容包括许可作业类型、作业场所、作业时间、渔具类型与数量、捕捞限额等。[page] 4.渔业权人的权利和义务。(1)养殖使用权。权利方面，经承包取得的集体所有或全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂养殖使用权的内容，主要有：一是依法占有、使用所承包水域、滩涂的权利;二是生产经营自主权;三是收益权;四是流转权;五是所承包的水域、滩涂被征用或者变作他用时，依法获得经济补偿的权利;六是法律法规规定的、或者承包合同规定的其他权利。关于经特许取得的全民所有水域滩涂养殖使用权的内容，目前法律没有规定，理论上应当与经承包取得的集体所有或全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂养殖使用权的内容基本一致。义务方面，养殖使用权人的法定义务包括按照养殖证或者承包合同的规定合理使用水域、滩涂，不得使水域滩涂荒芜，不得超范围养殖，以及遵守其他养殖生产行为规范等义务。(2)捕捞权。捕捞权包括以下内容：一是依法捕捞水生生物资源，拥有合法渔获物并获得利益的权利;二是非因法定原因造成捕捞权受到限制或遭受损害时获得补偿的权利等。捕捞权人的法定义务包括按照捕捞许可证规定的内容依法从事捕捞活动的义务，以及遵守国家有关保护渔业资源的规定等义务。对大中型渔船来说，其捕捞权人还有填写捕捞日志的义务。 5，渔业权的限制、流转、灭失等。(1)养殖使用权可因期限届满、客体消灭、违法利用或公共利益需要等原因终止。关于有效期限，一般使用期限均较长。关于流转，各地规定不一，有的允许转让、继承，但多数不准买卖、出租或转让。(2)捕捞权除在取得捕捞许可证时受到发证条件的限制外，转让亦受禁止。捕捞权可因期限届满、违法利用或公共利益需要等原因终止。 二、当前渔业权制度的执行情况及存在问题 从二十世纪八十年代初，各省市渔业行政主管部门在政府领导下，普遍开展了水域、滩涂”定权发证”和捕捞许可证发放工作，对确认和保护渔民的合法权益，调动广大渔民的生产积极性，进一步稳定水域滩涂的养殖使用权和承包经营权，保持农村基本经济制度的稳定，以及保护和合理利用渔业资源，控制捕捞强度，维护渔业生产秩序起到了积极的作用。但是，我国渔业权制度也还存在一些缺陷，主要体现在以上四个方面： 现行渔业权制度缺乏民法根据，渔民权益难以得到民法保护。渔业是一个传统的行业，渔业权是渔民根据传统的谋生手段所享有的一种历史性的固有权利。民法是财产权的基本法，而渔业权作为渔民基本的财产权利在民法中找不到根据，只有行政法依据。因此，渔民在应有的权益得不到确认，而渔业权受到侵害时，只有通过行政途径解决，而得不到司法保护。[page] 现行法律未明确规定渔业权的法律性质，而忽略其权利性质。由于行政许可随意性较大，可以随时申请，随时吊销，使得权利人(农渔民)的利益无法得到长期、有效和稳定的保护。人心不稳，就难以下决心进行大规模投入;而在行政机关不能依法行政的情况下，或者在有关法制不健全的情况下，渔民无法积极主张自己的权利和受到法律保护。这在一定程度上制约了渔业的发展，不利于更好地贯彻中央关于稳定土地承包关系和促进农民增收的政策。 现行法律未规定渔业权补偿制度，水域、滩涂被侵占、渔民利益受侵害时，无法得到相应的补偿。目前仅有原《渔业法》规定，对征用和占用养殖水域、滩涂的要按照《土地管理法》予以补偿，2000年修订后删除了该条款。对于侵占作为捕捞作业场所的重要渔业水域的行为，目前没有补偿性的规定。 现行行政法规定的渔业权登记发证制度还存在缺陷。由于法律、行政法规没有统一规定，在地方发证机构、程序和证件形式上存在管理多头等不合理现象，导致渔民税费负担过重。由此，在实践中侵害渔民权益的事件时常发生：一是一些地方违背渔民意愿，搞“少数服从多数”，强行收回或者强迫渔民放弃养殖水面使用权和承包权或改变承包合同;二是有的地方在流转渔民使用的养殖水域时，给予渔民的补偿与渔民的实际损失和合理要求相比过低，有的将渔民应得的补偿金截留抵扣税费，甚至不给渔民任何补偿;三是一些开发项目占用渔民养殖水面不补偿或只给予少量象征性补偿;一些条件较好的养殖水域和重要的鱼虾贝类繁殖场被侵占，致使祖祖辈辈以渔为生的渔民失去生产作业场所。如许多海底电缆项目，规定海底电缆经过的水域两海里内不许渔民作业，而这些水域却正是渔民的传统作业渔场，渔民权利受到的侵害却没有得到补偿;四是由于渔业权特别是养殖使用权基本属于无偿使用，因此一些地方并不积极予以推行，致使渔民权益得不到应有的确认，而是将本地水域、滩涂长时间、大面积租赁或通过招标拍卖给非渔业企业和非渔业生产者从事养殖生产，使当地渔民失去了生活来源，不仅迫使许多渔民外出打工，也造成一些重点渔区水域滩涂开发出现饱和现象，限制了渔民转产转业和调整渔业产业结构。 这些现象已经影响到农村经济发展和社会稳定的大局，影响了中央农村政策的贯彻落实。但是由于现行民法、渔业法没有明确将渔业权作为渔民基本的民事权利加以保护，对渔民利用水面、滩涂从事渔业生产的权利重视和保护不够，力度不足，而《农村土地承包法》主要解决了耕地、林地、草地的问题，未能全面解决渔民长期而稳定的水域、滩涂使用权问题。因此从物权法律制度建设上加以解决是非常必要和急需的。[page] 三、关于《物权法》中有关渔业权的几点立法建议 鉴于当前渔业权制度建设和执行中存在的一些问题，广大渔民的基本民事权利迫切需要得到法律的保护，应当从适应社会发展需要和符合广大渔民的根本利益的要求·出发，在《物权法》中规定渔业权。汇报还建议，《物权法》可就渔业权规定如下主要内容：渔业权的概念及基本特征，渔业权的取得、变更与消灭，渔业权的登记和发证，渔业权的转让和抵押，渔业权的保护，包括征用、征收和补偿等。 将渔业权纳入《物权法》规定后，将进一步以此为中心，改革和完善渔业管理制度，包括加强水域功能区划和渔业发展规划，建立健全渔业许可规定，加强登记和发证管理，在保证渔业行政管理效能的同时，切实保护广大渔民的合法权益。 |
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