| 问题 | 土地使用权重新划拨探析 |
| 释义 |
甲是一个国家军事机关，经过上级主管单位批准需要若干面积的划拨用地建设军事机关办公楼。乙是一个全民所有制企业法人单位，乙在某市有一块面积若干的划拨用地。甲经过与乙协商拟给付乙一定数额金钱，获得乙享有划拨用地的使用权的土地。 问题：甲与乙之间的法律关系的性质，是土地使用权转让吗？ 我国目前城市土地使用权制度的建立 一、宪法基础 我国目前的城市土地使用制度是在1980年代对内搞活、对外开放的基本国策的指导下，经过逐步实践，逐渐摸索，在探索中一步一步逐渐建立起来的。具有里程碑意义的是1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》。该修正案将1982年宪法所确立“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的城市土地管理原则调整为，“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，首次以国家基本法的形式在我国政治、法律以及经济生活中奠定了城市国有土地所有权和使用权适当分离的宪法基础。 二、城市土地使用权制度立法 在城市土地使用权管理宪法制度的基础上，1988年12月第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，与此同时对我国的土地管理法进行了修正，修正后的土地管理法以国家立法的形式，在我国建立了城市国有土地有偿使用和城市国有土地使用权可以依法转让制度。 修订后的土地管理法，以立法授权的方式授权国务院，对于土地使用权转让和国有土地有偿使用制定具体的管理办法。1990年5月19日，国务院以第55号国务院令发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例的颁行进一步明确了城市国有土地管理的基本制度：有偿、有期限的城市国有土地所有权与使用权相分离制度下的出让土地使用权和划拨土地使用权并存，划拨土地使用权除了符合法定条件外，不得转让、出租、抵押。 在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的基础上，全国各地在城市国有土地使用权出让、转让、出租、抵押以及城市划拨土地使用权的管理方面，经过几年不断实践，积累了丰富的经验。1994年7月，第八届全国人民代表大会常委会第八次会议通过的《城市房地产管理法》，以国家立法的形式对我国经济、法律生活中存在的城市国有土地使用权划拨与出让并存的现状予以肯定，原则上禁止划拨土地使用权转让、出租或者抵押，同时，对于划拨土地使用权在符合一定法律要件的情况下进行转让予以肯定。 土地使用权的转让 一、出让土地使用权的法律性质 我国的城市房地产管理法第7条规定“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权(以下简称土地使用权)在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”从立法定义可以看出，出让土地使用权是国家作为土地的所有权人，将其享有所有权的土地以有偿方式出让给公司、企业等法人单位或者其他经济组织、自然人，由其使用若干年后，将土地使用权以及地上建筑物或者附着物无偿归还给国家的一种民事法律制度。 根据现行的民法理论来看，土地的使用者以有偿方式(出让方式)从国家获得的土地使用权的法律性质应当属于用益物权。在某种程度上来看，相当于国家一次性的收取土地使用者若干年的用地租金，然后将约定位置、面积的土地交由土地使用者按照城市规划要求进行规划建设使用。 土地使用者享有使用权的出让用地，作为一个民事法律客体，依法可以转让、租赁、赠与、继承以及设定抵押。出让用地的使用权人，在法律范围内对于出让用地享有排他性的权利。 二、划拨土地使用权的法律性质 我国的城市房地产管理法第22条“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”立法表明，我国政治、经济生活中存在的划拨用地是国家行政行为的结果，是行政法律客体，而不是民事法律客体。对于使用权人获得的划拨土地使用权而言，它是一种原始取得，而非继受取得。 根据现行法律规定，划拨用地的用途仅限于：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地以及法律法规规定的其他用地。划拨用地以其特定的使用用途，决定了其使用权主体的特殊性。当然，它不包括国家在1988年土地制度改革以前，长期实行的土地无偿、无期限制度下，在我国政治、经济、文化生活领域中业已存在的大量的企业、事业单位以及自然人占有的划拨土地。 区别于出让用地的另一个特点是，国家法律明确规定除法律、行政法规另有规定外，划拨土地使用权人享有的使用权没有使用期限的限制。但是，划拨土地使用权人除了符合法律规定的条件外，不得转让、出租或者抵押。 三、划拨土地使用权的转让 在我国的政治、经济、文化生活中，国家机关、企业、事业单位以及自然人对于城市土地、房产占有行为始于政权建立。长期以来，发生在城市的政治、经济、文化行为用地，都是采取政府行政划拨方式提供的。国家的城市土地资源像其他国家资产一样，是以国家行政权力为中心进行配置的。 1988年建立起了土地有偿、有期限使用制度后，国家为了保证土地市场的稳定，同时保障国家所享有的土地资源不流失，原则上禁止划拨土地使用权上市交易。但是为了保障企业、公司以及自然人对其划拨用地上建筑物的自由处分权，国务院在55号令中规定，满足一定的法律要件，且办理了土地出让手续后，划拨用地上的建筑物连同其所占用土地的使用权可以依法进行转让。 从法律、法规设定的实体性要件来看，主要有以下几点：1、法律主体必须是公司、企业及其他经济组织或者自然人；2、持有土地使用权证；3、土地上的建筑物、附着物的产权证明；4、签署了土地出让合同缴纳了土地出让金。从程序性要件来看，首先必须经过土地行政主管部门和房产行政主管部门的批准。 划拨土地再划拨行为的法律性质 根据现行法律、法规的规定，前文提到的甲建设项目要获得乙享有划拨土地使用权的土地，是不能以购买方式获得的。甲只能在乙同意的情况下，向乙支付一定的安置、补偿费后，申请土地管理部门收回乙的划拨土地使用权，重新划拨给自己使用。即甲获得乙享有使用权的划拨用地行为的法律性质，是划拨用地再划拨行为，而非划拨用地使用权的转让。 划拨土地的再划拨行为，是一种行政行为，而非民事法律行为。甲获得的划拨土地使用权是一种原始取得，而非继受取得。那么，乙获得的货币对价的法律性质是补偿金，而非转让划拨用地房地产转让收入。 结 论 当然，对于甲、乙行为法律性质正确认识的法律价值在于，首先使长期以来停留在口头上的依法治国在房地产领域能够不断深入，使行政机关避免以行政习惯代替行政执法的积习和流弊；其次，以法律的理性厘清长期以来许多国家部委机关无视国家法律、法规本意，随意制订部门规章和相对人以义务的自行授权行为；最后，使相对人承担与之行为相适应的税费成本。 |
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