| 问题 | 推动农村集体土地征用向征购的制度转变（上） |
| 释义 | 推动农村集体土地征用向征购的制度转变（上） 摘 要：改革开放以来的农村集体土地征用，对于弥补城市国有土地缺口，支持改革开放以来的工业化与城市化进程，发挥了重大作用。但土地征用也诱发了许多严重的经济社会问题。在改革开放三十年及工业化与城市化进程发展到一定阶段后，应适时取消农村集体土地征用制度，对农村集体土地实行征购。实行并建立农村集体土地征购制度，有利于解决中国转型时期因土地而诱发的许多深层次经济社会问题。农村集体土地征购制度的确立，可以先试点，再逐步扩大试行范围，分步稳妥推进。同时，还要积极推进与其相关的各项配套改革。 中国改革开放以来的工业化与城市化进程加快，使得城市国有土地需求缺口越来越大。与此相适应，农村集体土地成为弥补城市国有土地需求缺口的主要来源。集体土地对国有土地需求缺口的弥补，实行各级政府征用土地的制度。各级政府尤其是地、县两级政府对农村集体土地连续多年的征用，不仅形成了集体土地与国有土地巨大的“土地价格剪刀差”，资本持续从农村流出，而且导致许多经济社会问题，社会动荡风险加大。因此，应该及时而坚决推动农村集体土地征用向征购的制度转变。农村集体土地征购，是指为弥补城市国有土地需求缺口的农地，直接进入土地产权市场交易而转为国有土地，土地溢价的大部分收益归农村集体及农民所有，少部分收益以“集体土地交易税”的形式转为财政收入。 一、农村集体土地征用模式及基本现状 农村集体土地征用，是指各级政府以行政价格征用农地，转为国有土地后，再以市场价格出让国有土地使用权。在这个过程中，土地行政价格与市场价格的价差，形成了“土地价格剪刀差”。“土地价格剪刀差”成为基层政府主.要收入来源。可以说，“土地价格剪刀差”刺激了基层政府征用农地的冲动。在党中央、国务院严格加强土地征用审批的情况下，土地征用的衍生形式又大量出现。所谓土地征用的衍生形式，就是以租代征，通过行政力量推动农村集体出租或变相出让土地。 (一)国有土地与集体土地的产权形态 按照土地的所有权划分，我国的土地资源可以分为国有土地和集体土地两类。《中华人民共和国土地管理法》规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地主要可以划分为耕地和建设用地(包括公地、宅基地等)两种类型。 国有土地和集体土地是两种不同的所有权。可以说，国有土地和集体土地产权形态的差别，不是体现在所有权上，而是体现在使用权流转或交易上。国有土地的使用权可以实现直接有偿转让，通过“招拍挂”的方式直接进行产权交易，一般而言，国有土地使用权的出让年限可以分为三类：工业用地的使用权年限为40年，商业用地的使用权年限为50年，居民住宅用地的使用权年限为70年。与国有土地使用权的产权交易相比，农村集体土地使用权不能直接转让。农村集体土地只有在被征用转为国有土地以后，土地使用权的交易才能进行。目前农村集体所有的土地，无论是耕地，还是建设用地，其土地使用权都不能进行产权交易。当然，国有土地和集体土地的产权形态差别，仍然是由政策规定而导致的。 (二)农村集体土地征用的原因及模式 农村集体土地征用的直接原因是中国改革开放以来的工业化和城市化进程。从国有土地与集体土地的数量差别看，农村集体土地是城市国有土地的几十倍。工业化和城市化增加了国有土地的占用与使用，不得不用集体土地进行国有土地需求缺口的弥补。改革开放初期，我国沿袭计划经济“调拨”或“划拨”的思维，采取了征用农村集体土地的方式支持工业化和城市化进程。这种方式在改革开放初期没有表现出多少问题。但是，随着级差地租加大，“土地价格剪刀差”对政府收入的影响越来越大。原本按改革路径推进应该适时放弃的农村土地征用制度，被沿袭至今。在某种意义上，到改革开放后期，农村集体土地征用的原因已经转变为政府利益与部分特殊集团利益保护的驱使。可以说，农村集体土地征用制度已经成为应该改革而不愿改革甚至无法改革的制度。当然，只要着眼于国家长远利益及社会持续稳定，就可以改革并且能够改革。 |
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