| 问题 | 宅基地不能抵押 |
| 释义 | 中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文22日在国务院新闻办新闻背景吹风会上表示，在加快农村金融体制改革过程中，应排除土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押。 陈锡文表示，加快农村金融体制改革，主要应加强政策性、商业性和合作性银行相互依存体制的逐步完善，加强财政政策和货币政策支持，以及降低农村金融机构的准入门槛，允许中小型和微型金融机构在农村开展业务。 陈锡文说，《中华人民共和国担保法》等法规规定，农民土地承包经营权不能抵押，但承包林地、四荒地的经营权可以用于抵押。原因在于前者是农民生活的必需品，而后者是农民维持温饱所需之外的生产资料。 陈锡文表示，用土地承包权、宅基地和农民房产作抵押并不是解决贷款风险的有效方式。从我国国有银行剥离几万亿不良贷款，到美国由不良贷款引发次贷危机，都证明了抵押并不能解决不良贷款问题。在中国这样的发展中国家，土地承包权、宅基地和房产是农民最后的生存依据，在任何情况下，都不能拿走农民土地承包权、宅基地和房产，否则会引发农民流离失所，影响社会稳定。 陈锡文说，在现阶段，探索农村金融体制改革主要靠加强研究金融服务、体制和产品创新，把土地承包权、宅基地和农民房产作为抵押是不现实的。此外，农民可以用农产品、农户与龙头企业签订的订单、运输工具、农业机械等动产作为贷款抵押。 陈锡文强调说，当前不能将土地承包权、宅基地和农民房产作抵押，还有一个重要原因就在于我国社会保障体系尚不完善，必须避免农民“失地、失业、失住房”的情况发生。 农民不动产抵押贷款“尚欠细节” 日前下发的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)和《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》(下称《意见》)，正带给一些农民及农村机构越来越多的憧憬，其中最常被农民们挂在口上的，就是“自家的房子或许也可以从银行抵押贷到款了”。 “如果这个贷款(住房抵押)可以放开，我们的业务可以马上扩大，对我们来说绝对是利好。”浙江一位农村信用社基层信贷员方华(化名)说，“因为我们没法抵押，很多农民都把宅基地压给地下钱庄借钱。” 令方华兴奋的，是《决定》中的相关表述：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。 [page] 随后由央行和银监会下发的《意见》则进一步点燃了方华的热情。《意见》首次提出，“探索发展大型农用生产设备、林权、水域滩涂使用权等抵押贷款，规范发展应收账款、股权、仓单、存单等权利质押贷款。原则上，凡不违反现行法律规定、财产权益归属清晰、风险能够有效控制、可用于贷款担保的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保。” 银行的风险 但方华可能还需要等待，因为目前央行、银监会确定的试点范围为中部6省和东三省的部分县市，不包括浙江。 “而且这仅是政策定调，具体情况至少要半年以后才能逐渐明朗， 如《决定》中提到的‘抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革’，就涉及到物权法、土地法等相关法律的修改;这都需要一定的程序和时间。”中国著名战略发展专家武建东指出。 对此，中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇的看法是，这次的文件只是一个方向和精神，并没有真正地对农村抵押贷款的发放做详细规定，包括银行对抵押物如何处置，是否可以拍卖等，这些都未作规定，“目前农民不动产抵押贷款的真正实施还是有困难的，需要央行和银监会等对此做一系列可操作性的规定。” 浦东改革与发展院研究员王国兴也持同样观点：“要抵押，问题的关键在于，针对这些不动产，银行必须推出一套适宜的风险防范制度和措施。”因为根据目前的政策，宅基地属于村集体所有，只能在本村流转，仓促开展此项业务，风险就会让银行来承担。 这一点在曾经推出过农民住房抵押贷款的乐清农村合作银行董事长郑锋看来，同样是如此。 郑锋说：“目前政策还是不明确，政策没有开口子，我们暂时也就不会恢复推出此项业务。” 此前几年，根据温州中院《协助人民法院办理集体土地使用权变更登记暂行规定》，以及房管部门对农民占住房的抵押登记，乐清农村合作银行此项业务的最高放贷余额曾达到12亿元。 仅是使用权转让? 但对此也有不同意见，中央农村工作领导小组办公室研究员陈剑波认为：“这次的文件，事实上只是政府重申原来的政策，继续鼓励土地使用权的转让而已，而使用权的转让在农村中一直都是存在的。但大多数人对此进行了误读。这样的一种转让并非承包权的永久出让，农民若要外出务工可以依法自愿有偿地将土地使用权暂时出让，这是有助于提高土地使用效率的。” [page] 在陈剑波看来，目前各地试点的住房抵押贷款，实质上都是违法行为。 “而且从融资渠道上来看，银监会已明确，发达地区小额信用贷款额度可提高到10万～30万元，再说还可以通过联保、农村合作社等方式担保增加额度，你认为农户经营需要多少钱?”陈剑波反问。 华中科技大学中国乡村治理研究中心教授贺雪峰也指出：“并不认同目前将土地和宅基地流转起来的提法”，“因为农民收入渠道有限，土地对他们而言，就是保命的收入，若是将这项保命权益出让，今后他们该怎么办?” 记者观察 先从农村合作机构入手，而非个人 全国各地事实上的农民住房抵押贷款已在多地试行。 其中，湖南省政府《湖南省房屋登记办法实施细则》第九十六条明确规定，“办理集体土地范围内房屋的地役权登记、预告登记、更正登记、异议登记等房屋登记，适用国有土地范围内房屋登记的有关规定。”其给出的限制条件是，“房地产主管部门对集体土地范围内的房屋予以登记的，应当在房屋登记簿和房屋权属证书上注明‘集体土地’字样。”而依据此规定，已可实现抵押贷款。 安徽也在开展实施农房产权登记发证流转制度，探索村镇房产抵押贷款新模式，为村镇房产抵押贷款创造条件。 同样的情况还出现在四川成都、浙江嘉兴等地。嘉兴还出台了《嘉兴市农村合作金融机构农村住房抵押借款、登记管理暂行办法》，并在颁发房屋权属证书上加注:“此证仅用于向农村合作金融机构办理抵押贷款时使用。” 但问题是，一旦出现纠纷,农民还不起款，在农民房屋不能流转的情况下，银行或许只能成为最后的买单人。对此，中国知名战略专家武建东直指，“在政策不健全的情况下，试点所有的风险或都要由银行来承担。” 可行的方式似乎只剩下一条——加强放贷管理。 但早先试水过农民住房抵押贷款的乐清农村合作银行有其土办法。“你不能光看房子值不值钱，你要看他的经营情况以及信用状况等因素。”乐清农村合作银行董事长郑锋说，“我们这部分贷款基本没有出现不良，最不济，通过催收也能收回。” 同样是在温州，苍南农村信用合作联社和欧海农村合作银行采取的则是另一种变通方式，利用农户联保的方式，给农民自建房按揭贷款。 [page] 还有其他观点——“即使可以开展担保，也应该是针对农村合作机构而非个人。”中国人民大学农业与农村发展学院副教授仝志辉认为，“关于动产和不动产的抵押，我认为较适宜于农村经济合作组织之类的机构，而并非个人。” 他指出，土地产权登记措施的推出，具有实质意义。只有明确土地权属关系，才能真正实现农村金融产品的扩大和业务量的扩大。 “但毕竟农民的收入渠道主要还是农耕地，如果将此进行抵押，这就剥夺了农民的使用权，在农民收益保障体系还不完善的情形下，这是不利于农民收入增长的。”仝志辉表示，“所以推进农村经济合作组织是非常必要的，甚至可以通过这类合作机构发展土地股份制，然后再给银行做抵押，以此实现土地物理形态和价值形态的分离，而非让银行和个人产生直接的抵押关系。” 他进一步指出，但就目前来说，农村合作经济组织还难以与商业金融机构对接。相信此次中央颁布的政策对促进这样一个专业的合作社来说，是一个大的推动。 “只有完善类以农民为主体的农村合作经济组织，才能实现农民的收益保障和就业保障。” 著名经济学家厉以宁则提出了一种解决途径，“具体到宅基地的抵押，我认为较好的做法是，组建‘土地银行’之类的农村金融机构，或容许条件较好的农村信用社或乡镇银行兼营农民承包地和宅基地抵押业务。” |
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