矿山安全：用法律来解决

     每次矿难后，我们都在查原因，找教训。遗憾的是，悲剧一再重演，引人深思。我国矿山事故发生率如此之高，原因何在？为什么连安全措施相对合理的国有矿山，事故也会如此惨烈？为什么非法小矿屡禁不绝？我们到底应做好哪些方面的工作？

矿山安全法律存在的问题
我国针对矿山安全的法律法规众多，但矿难仍然不断发生，这说明在法律还是存在一定问题。笔者认为，这些问题可以归纳为以下几个方面：

法律责任不够严厉
很多法律法规都有法律责任，法律责任的主体有矿山负责人、直接责任人和主管矿山安全的主管领导、执法人员等。但事实表明，这些责任明显偏轻，根本起不到应有的警示作用。首先，矿难发生后，仅仅对有关主管领导处以批评、记过、甚至撤职等行政处罚，量刑还是过轻，无法引起有关人员的重视。其次，一些小矿山在发生死亡事故后，往往是雇主赔偿死者家属10万、8万了事，这样轻的民事赔偿，对那些已经获得或将要获得巨额经济收益的矿主来说，很容易滋生“死几个人没什么”、“还赔得起”的错误思想。再有，刑事责任不够严厉。当前《刑法》包含的重大责任事故罪和玩忽职守罪，在量刑上还是不够严厉，对玩忽职守罪的罪状规定可操作性欠缺，使不少未忠实履行职责的国家工作人员逃脱了法律的追究。
《矿山企业法》、《矿山企业法实施条例》中有些规定不够合理，且与现行《安全生产法》存在一定冲突。《矿山企业法》及其实施条例以国有企业为主要调整对象，而《安全生产法》的适用范围是“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位”。很明显，前者的适用范围不适应新形势的需要。因为，当前私营矿山以及非法小矿的事故发生率是根本不容忽视的。再比如，前者的执法主体已由“劳动行政主管部门”，转给后者的安全生产监管部门承担。但是并没有正式的法律文件规定《安全生产法》已经取代《矿山企业法》及其实施条例，所以，对《矿山企业法》及其实施条例进行修改是必要的。

上岗培训制度缺乏强制性
我国的《矿山企业法》等都对岗前培训制度作出了相应的规定，但是，这些规定明显缺乏强制性。比如，《矿山企业法》第40条对违反培训制度的责任人只是规定“限期改正”，最重也就是“由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分”。这些无关痛痒的处分能否引起有关责任人注意，实在是让人怀疑。

与矿山企业安全监督检查相关的法律法规尚不健全
矿山企业安全生产相关法律法规都对安全检查（即国家对企业的检查，也是对企业守法情况的检查）在一定程度上作出了规定，但是，安全检查应该只是监督检查的内容之一。监督检查的另一个重要组成部分应该是执法检查，即上级国家安全生产监管机关对下级机关及其工作、人员的工作情况和工作实效的检查。没有有效地执法检查，就不能真正刺激执法者认真负责的工作态度，就可能使安全检查成为一个形式化的“走过场”。而且，无论是安全检查还是执法检查，在时间上都应该是固定时间和不固定时间的结合。有规律的检查，可能使矿山找到行之有效地应付方法。

缺乏对矿山企业超产行为的规制
绝大部分矿难都和超产有关。矿山企业如果在生产中只注重效益而超量生产，很可能会造成责任人员安全意识的放松和企业安全措施的不够，从而导致灾难性事故的发生。在我国，采矿业的超产问题是普遍存在的。非法小矿山普遍超产，而有些国有大型矿山也存在这种情况。

对非法小矿的打击力度不够
由于法律依据的不足，导致对非法小矿山的制裁不力。许多非法小矿山的采矿者甘愿冒着被罚款和被责令停业的危险，仍然乐此不疲地违法违规开采。原因很简单，巨大的经济利益使他们根本就不会把国家的处罚放在心上。全国各地的非法小矿林林总总、不计其数。这些小矿就象一颗颗的定时炸弹，在这些小矿上谋生的矿工们无时不在面临着死亡的威胁。

对矿山企业安全基金的规定不够详尽和严格
若保持矿山企业的安全设备正常运行和安全措施到位，投入适度的资金是必然的。我国的安全生产法对安全专项资金有所规定，但明显不够详尽，这很可能造成安全资金的来源不足和投入不够稳定。

执法不严的问题是造成矿难的重要原因
要真正地将法律法规和各项制度落到实处，最关键的还是解决执法问题。但现实中，某些执法人员为了满足一己私利，与企业大作“权钱交易”，全力进行着个人的家庭经济建设。在一些贫困山区，当地政府为了增加财政收入，对矿山的违规行为听之任之，对非法小矿视而不见。在他们心里，经济效益可能远比矿工的安全要重要得多。对矿山安全负有责任的政府和执法人员尚且如此，哪里还能指望矿主们对矿山安全高度的警惕呢？实践证明，越是事故频发的地方，就越是有关部门执法不力的地方；越是官商不分、地方保护主义盛行的地方，就越是恶性事件多发的地方。

解决矿山安全问题的法律对策
对于违反矿山安全法律法规的责任人，必须使其承担更加严厉的法律责任
1．对于不严格按照法律的规定履行安全职责的企业领导和国家工作人员，应该规定严厉的行政责任，比如记过、撤职等。
因为事实证明，只是在灾难发生后追究有关人员的责任，无法起到应有的警示和预防作用。此外，对于不严格按照法律法规履行职责的企业，要进行大数额的罚款。这样有助于引起企业负责人在思想上的重视。
2．增加矿主的民事赔偿责任。
对于发生死亡事故的矿山，有必要规定巨大的赔偿额。严格的民事责任，会使矿山负责人产生“再也死不起人”，对生产安全高度重视的思想，从而增强遵守安全法律法规的自觉性。
3．扩大并明确刑事责任的适用范围。
首先，应修改重大责任事故罪的客观要件，取消构成此罪的“发生重大伤亡后果”的限制。把“凡是不执行安全法律法规且拒不改正的，有发生重大生产事故危险的行为”，均纳入刑事责任的适用范围。其次，应明确规定“对矿山企业安全生产负有责任的国家工作人员，严重不负责任，致使矿山发生重大事故或处于危险状态的，构成玩忽职守罪”。再有，将不遵守国家法律、盲目采矿、情节严重的小矿主纳入刑罚的调整范围。
修改《矿山企业法》及其实施条例，使其与《安全生产法》保持一致
1．应明确规定《矿山企业法》及其实施条例的适用范围是“在中华人民共和国领域内从事矿产资源开采活动的单位和个体”，从而将国有矿山以外的民营、个体矿山纳入其调整范围。
2．将《矿山安全法》及其实施条例中规定的“各级人民政府劳动行政主管部门”变更为“国家安全监督管理部门”。
制定更加具有强制性的、更具可操作性的上岗培训的法律规定
1．各矿山企业当地的安全监督管理部门应结合该矿山的具体情况，会同企业领导制定严格的矿工安全操作培训程序及内容，并上报上级机关批准。
2．培训结束后，必须进行严格的安全知识和安全操作的考试考核，合格的矿工可领取资格证书，实行持证上岗制度。没有证书的工人禁止下矿工作。
3．企业领导也必须通过相应考试并持有资格证书后，才能从事领导工作。对不合格的矿山领导必须立即撤职，绝不能姑息。

健全安全生产监督检查的法律规制
1．定期安全检查与临时安全检查相结合。定期检查每季度必须进行一次，时间可固定的。临时检查的时间是不固定的，但每年不应少于4～5次。
2．临时检查的信息必须保密，执法人员如有泄漏，应承担相应的行政责任，情节严重者，应承担刑事责任。
3．安全检查与执法检查相结合。上级安全监督管理机关应该采取定期和不定期的方式，对下级机关及其工作人员的执法情况进行检查。对于执法不力的单位和个人，应予以严厉制裁。

禁止矿山企业的超产行为
矿山企业必须严格按照许可证上载明的数量进行矿产资源的开采工作，开采进度必须与该企业的安全保证措施相符合。对于违反此规定的企业，有关部门必须制止企业的开采行为并进行严厉处罚，有关责任人则视其违法情节承担相应的法律责任。

坚决取缔非法小矿
应明确立法规定，严厉打击非法采矿行为。对于非法矿山开采者，分不同的情况分别适用行政处罚、没收财产和非法所得以及承担刑事责任的处理方式。非法小矿山大都集中在我国的贫困地区，而盲目开采小矿的人也大部分是以此为生的当地农民。但我们不能只顾眼前利益，要看到非法采矿对资源的破坏和后世的不利影响是长远的。再者，用生命为代价赚钱的方式也是不可取的。因此，必须坚决打击、取缔非法小矿山。陈家山煤矿矿难之后，有关部门将铜川矿务局属范围内“三证不全”、存在严重生产隐患等问题的13个小煤窑强行炸毁的做法，殊值推崇。

以立法的方式对矿山企业的安全生产基金作出明确的规定
立法规制安全基金制度是很有必要的。可作如下规定：（1）矿山企业必须保证每年的安全资金有稳定的来源并保持充实。企业应以每年盈利的一个百分比（比如10％）的资金作为安全生产基金，逐年提取，累计占到总资产一定比例（比如50％）的时候，可以不再提取。（2）矿山安全执法机构应该将对违反、违规单位和个人的罚没款项作为专项安全资金，用于国家扶持的、经济效益较差企业的安全设备和措施的投入。

切实加强执法的力度
强化矿山企业安全执法是遏制接连发生矿难问题的关键环节。结合前文对执法不严问题的分析，笔者认为应采取以下措施：（1）增强矿山安全执法机构（国家安全监督管理部门）工作的独立性，执法机构在体制上应实行垂直领导的制度，使其可以独立行使职权而不受任何单位和个人的非法干涉；（2）其他国家机关（公安、工商、劳动等部门）和工作人员，对于安全监督执法人员的工作应该给予支持而拒不提供支持的，对责任人员要给予严厉地行政处分直至承担玩忽职守的刑事责任；（3）健全专职的安全监督员制度，安全监督员必须由业务能力过硬、品行良好的人担任，而且，每一年或两年要调换安全监督员的工作区域；（4）对执法人员中不负责任、业务不精者坚决予以辞退；（5）执法人员泄漏应该保密的执法信息或有其他与矿山企业串通、以权谋私的，应予严惩，情节严重的应承担刑事责任。