行政复议审查范围

    行政复议审查是法律授权行政复议机关的一项权利。行政复议法规定，行政复议机关负责法制工作的机构其职责之一就是“审查被申请人的具体行政行为是否合法与适当”;复议审查是上级行政机关监督下级行政机关的一种形式，是行政机关内部自我纠错的层级监督一种制度，通过对具体行政行为的审查，了解具体行政行为的合法性与适当性，达到监督的目的;复议审查是保护公民、法人和其他组织合法权益的需要。通过审查，纠正违法和不当的具体行政行为，使公民、法人和其他组织的合法权益得到保护。复议审查包括：合法性审查、适当性审查。复议审查范围要比司法审查范围更为宽泛。司法审查一般只包括合法性审查，而不包括适当性审查。
    1.合法性审查
    (1)对具体行政行为合法性审查。合法的具体行政行为应当是：
    第一，行政机关行使的是法定职权。行政机关的设立、变更和撤销以及职权行使的范围，都必须依据法律、法规的规定，超越职权，行使不属于自己的职权，或者侵犯其他行政机关的职权而作出的具体行政行为都属违法。
    第二，作出具体行政行为的客观事实清楚、证据确凿。如果行政机关在没有查清事实、证据确凿的情况下，就作出具体行政行为，那么该具体行政行为就属违法。
    第三，作出具体行政行为适用法律、法规正确。行政机关作出的具体行政行为，适用的法律、法规要与申请人行政违法事实相对应，该适用甲法而适用了乙法，或者该适用某法的甲条而适用了乙条;适用的法律、法规应是行为人行为时有效的法律、法规，也不能是违法的规章或者规章以下的规范性文件。
    第四，程序合法。行政机关作出具体行政行为不经法定程序或者不按照法定程序进行都属违法。例如：法律、法规规定了许可证的申请条件、提交材料、审查、批准等程序，而行政机关不经过或者不按照这些法定程序办理的，都属于程序不合法。
    (2)对抽象行政行为的审查。行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”根据这一规定，人民法院审理行政案件，只审查具体行政行为而不审查抽象行政行为。行政复议条例规定，行政复议机关审查具体行政行为时，发现其依据的规章或者规章以下的规范性文件违法的，在其职权范围内予以撤销或者改变，而没有允许公民、法人或者其他组织对违法的抽象行政行为提出审查申请的规定，关键在于是否将抽象行政行为纳入行政复议范围。对此，各方面的意见争论比较大，归纳起来有赞成纳入和不赞成纳入的两种意见。 赞成纳入的，其理由是：
    第一，多数全国人大常委会委员认为将抽象行政行为排出在复议范围外，不符合民主法制发展的方向。行政复议不仅仅是行政机关内部的监督机制，它也是公民权利的救济途径，实践中抽象行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的现象时有发生，既然抽象行政行为可能侵犯公民的合法权益，就应该给公民一个权利救济的途径。抽象行政行为适用的范围广、涉及的对象多，一旦违法，会造成重大的危害。对抽象行政行为监督机制虽然存在，但缺少程序，实际工作中抽象行政行为通过监督机制被撤销的很少，许多抽象行政行为明显违法的问题没能得到纠正，而公民、法人和其他组织状告无门。
    第二，从国外的立法来看，也没有把抽象行政行为排斥在行政复议之外。如果不是高度政治敏感性的问题，其他抽象行政行为不应当排除行政复议审查之外。
    第三，如果将抽象行政行为纳入行政复议范围有困难，可以先将规章以下的规范性文件纳入复议范围。实行具体行政行为所依据的抽象行政行为纳入附带性审查制度。
    不赞成纳入的，其理由是：
    第一，将抽象行政行为纳入行政复议范围条件还不成熟。有关收费、审批、发证等方面的实体法和更高层次的程序法以及立法法都还没有出台，无法判断抽象行政行为是否违法，也无法通过提起行政复议来解决抽象行政行为的冲突问题。对抽象行政行为的监督，现行机制比较健全，因此，没必要纳入。抽象行政行为应当由立法法规范，通过立法行为可以解决抽象行政行为违法的问题。
    第二，抽象行政行为是具有普遍约束力的行为，其针对的不是特指的对象，只能符合的大多数人的利益的，而对每个具体的人来说，不可能一点意见没有，如果允许提起行政复议，那么，该抽象行政行为就很难出台或者很难执行。因此，对抽象行政行为的监督应当通过行政复议之外的渠道解决。
    第三，行政复议法应当与行政诉讼法相衔接。行政诉讼法没有把抽象行政行为纳入司法审查范围，如果行政复议法将抽象行政行为纳入复议范围，就面临着对抽象行政行为复议决定不服的，能否提起行政诉讼的问题，而行政诉讼法对抽象行政行为不服提起行政诉讼的，是不予受理的。实践中很难操作。
    经全国人大常委会委员们的讨论，觉得将抽象行政行为全部纳入行政复议范围，涉及的问题太复杂，短期内很难论证清楚。但允许申请人对具体行政行为所依据的不合法的规范性文件提出审查申请是必要的，单靠行政机关一种渠道发现具体行政行为的依据违法不够，还应给申请人发现具体行政行为的依据违法而启动审查的机会。因此，最后确定公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议时，如果该具体行政行为是依据国务院部门、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定和乡、镇人民政府的规定作出的，发现其违法，可以一并申请行政复议机关对该规范性文件予以审查。
    2.适当性审查
    适当性审查是指行政复议机关对被申请人作出的具体行政行为是否公平、合理的问题进行的审查。不当的具体行政行为有以下特征：
    (1)具体行政行为不当只发生在自由裁量的行为之中，不发生在羁束行为之中。行政机关的羁束行为客观上只能严格按照法律、法规的规定进行，而没有选择的可能性。在我国，为了行政管理的需要，法律、法规允许行政机关在法定范围内，根据行政目的，运用自由裁量权，有选择的进行自由裁量，作出具体行政行为。但是行政机关作出具体行政行为，运用自由裁量极必须合理。不合理、不公正的具体行政行为，属于不当的具体行政行为。具体行政行为不当，一般来说，有权利赋予不当与义务科以不当两类之分。权利赋予不当又包括权利赋予对象不当和权利赋予量不当，如：行政机关的审批权，当行政机关可以将出口配额批给甲，也可以批给乙时，必须作出合理的决定，假如甲的条件明显不如乙的条件，而行政机关却将该出口配额批给了甲，就属 权利赋予对象不当。权利赋予量不当是从数量上反映出的自由裁量不当，如行政机关对甲、乙、丙发放的救济金在100—1000元之内均为合法，但丙的经济条件明显好于甲、乙，而行政机关却给丙发放最高的救济金1000元，显然属于赋予量不当。义务科以不当，同样有义务科以对象不当和义务科以量不当之分。
    (2)具体行政行为不当以合法为前提。不当的具体行政行为是在合法范围内的不当。如果具体行政行为是违法的，就不存在当与不当的问题。只有在合法的前提下，才有可能构成具体行政行为不当。例如：合法的罚款幅度是200元，行政机关在同类案件中对情节轻微的处200元罚款，而对情节较重的处10元罚款，则显属不当。如果罚款超出合法幅度200元，无论是罚款201元，还是罚款300元则都属违法，不存在当与不当的问题。
    行政机关的具体行政行为是否适当，原则上由行政复议机关进行审查，人民法院和其他国家机关一般不审查。这是因为：第一，在我国，行政权与司法权都属于全国人民代表大会赋予的国家权力，行政机关和司法机关依照国家职能分工和法律规定，分别享有行政权和司法权，他们都有各自活动的领域，因此，行政机关在法定职权范围内依照法定程序进行的正常行政活动，则应该为包括人民法院在内的所有机关、团体和个人所尊重。根据法律规定，在法定幅度或者限度之内，选择作出行政处理决定，属于法律授权给行政机关的职权，对于具体行政行为的适当性，进行监督、审查、变更也属于行政机关的内部工作。在行政复议中，行政复议机关一般都是作出具体行政行为的行政机关的上级机关，所以应当具有对具体行政行为是否适当的审查权;第二，具体行政行为有的具有很强的专业性，是否适当、合理，行政机关最有条件判断，所以由行政复议机关对具体行政行为的适当性进行审查最为合适。行政复议机关通过审查，对于被申请人的不当的具体行政行为，有权以自己的名义作出变更的处理决定。