农村征地制度亟需改革

    【学科分类】土地法
    【出处】北大公法网
    【写作年份】2010年
    【中图分类号】0
    【正文】
    成都唐福珍自焚事件引发了社会对城市拆迁的普遍关注，但是中国农村征地其实规模更大，问题也更为严重。4月22日，四川峨眉山市峨山镇保宁村4名村民因不满征地补偿，在峨眉山景区入口的工地上以自焚对抗施工，再次重演了唐福珍自焚事件(“四川村民因征地自焚引发多人聚集，拍摄者被拘”，《新京报》2010年4月24日)。今年以来，农村征地引发的暴力冲突已酿成多起血案，几乎每个月都闹出人命。今年1月7日，江苏邳州200名暴徒在征地过程中打死村民(“江苏邳州200人暴力征地打死村民，防暴警察抢尸”，《新京报》2010年1月18日);2月8日，安徽利辛县一家拆迁公司在拆除一栋建筑时砸死了一位抗拒拆迁的老人(“安徽一拆迁公司疑故意毁房逼迁砸死8旬老人”，《京华时报》2010年2月11日);3月27日，连云港市东海县黄川镇一户村民为阻拦强拆自家的养猪场，父子二人浇汽油自焚(“江苏东海父子自焚阻止强拆，亲属被送至野外看管”，《南方日报》2010年3月29日)。由此显现中国农村征地悲剧早已不是偶发个案，而是不合理的征地制度和发展模式造成的必然结果。各地层出不穷的农村征地暴力表明，中国农村征地制度也和城市征收拆迁一样，已经到了非改不可的时候。
    造成农村征地悲剧的直接原因并不难找，无非是征地补偿标准不公，农民和政府达不成征地协议，地方政府却动用公权力强征强拆。以此次四川峨嵋的自焚抗征为例，这块风水宝地其实早已经过几轮征收，在乐山大佛和峨眉山之间修建的“绿色旅游通道”就拆迁了当地1100余户农家房屋，目前保宁村7组只剩下45亩土地。2009年底，峨山镇政府提出“租用”这块剩余农地，遭到组长姜建民拒绝，但是姜随后就被罢免组长职务。政府开出的补偿条件是为每名7组村民购置一份19000元的“养老保险”，村民到60岁每月可得300元保险费。虽然这一补偿条件遭到全体村民反对，但是镇政府并没有停止开工进程，于是便引发村民和政府对峙，直至数十名防暴警察带着三辆推土机和灭火器到达征地现场，整个冲突也就升级到村民诉诸自焚作为最后的抗拒方式。假使政府开出的补偿条件足以让村民满意，此次以及全国各地每年难以统计的征地暴力冲突根本就不会发生了。
    不过如此普遍的征地补偿不公并不是个别地方官员腐败贪婪造成的，而是中国当前发展模式和征地制度的必然结果。征地补偿过低的直接原因不仅在于农村法治不健全，地方政府不按法律规定给予足额补偿，而且也在于宪法、《物权法》、《土地管理法》等基本法律都没有确立世界各国普遍适用的“公正补偿”(just compensation)原则。2004年宪法修正案明确规定“合法的私有财产不受侵犯”，体现了保护私有财产的基本精神，但对于财产征收则只是笼统规定了“给予补偿”，而没有说明补偿标准。虽然法律规定更为详细，但是也没有要求按“公平市价”(fair market value)计算的公正补偿标准。《物权法》第42条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。”单从文本上看，这一条可以被理解为按照市场机制计算补偿价格，但实际上并不是按此操作。现行《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”由此可见，中国目前对农地征收所实行的是“法定补偿标准”，而非按客观市价计算的公正补偿标准。法律规定的补偿或许在某些情况下达到甚至超过了公正补偿标准，但是显然不能排除法定标准低于甚至远低于公平市价的可能性。
    以耕地补偿为例，耕地是农民通过劳动不断产生价值并赖以生存的永久性财产。虽然目前农民个体对于农地的承包期限是有限的，但村集体对农地的所有权是无限期的。《土地管理法》将土地补偿费和安置补助费限于平均年产值的某个倍数，却并没有说明如此计算的依据，显然不能保证按此计算的补偿额达到公正补偿标准。尤其是第47条明确限定“按照被征收土地的原用途给予补偿”，不仅造成耕地补偿数额因耕作种类不同而产值差异巨大，从而加剧了补偿标准的不平等和任意性，而且征地开发后土地价格激增，征地收入和补偿之间的巨大差价势必极大助长了地方政府的征地冲动。因此，即便地方严格按照现行法律规定给予补偿，也不能防止补偿标准过低以及由此产生的“圈地运动”和社会资源浪费。要遏制地方政府的征地冲动，只有从根本上修改《土地管理法》等法律规定的补偿模式，通过落实公正补偿标准消除征地收入和补偿差价，使征地不再成为地方政府的牟利手段，同时也让农民直接分享农村开发带来的财富增值。
    然而，补偿标准不公只是中国征地悲剧的直接原因而非根本原因。从根子上说，目前各地此起彼伏的征地冲突是农民在征地过程中缺位造成的。在以上的四川征地自焚事件中，这一点体现得十分清楚。峨山镇的农民从一开始就不接受镇政府提出的补偿条件，但是不仅他们的反对丝毫没有影响镇政府的征收决定，而且代表他们意见的村组长反而因为保护村集体的利益而遭免职。如此霸道的管理和决策方式本身表明，在目前自上而下的权力结构中，农民对于影响切身利益的重要决定是没有任何参与权和发言权的。一旦农民参与完全缺位，那么无论法律规定得如何完善，都得不到如实执行。即便采用看上去简单的公正补偿标准，也因为征地补偿涉及市场价格的不确定性、评估机构的中立性与公正性等复杂问题，从而必然使补偿计算过程带上极大的自由裁量空间。如果征收补偿仍然是政府说一不二的单方决定，各地司法又不能像法治国家的法院那样有效维护公正补偿的宪法标准，那么无论修法都不足以防止中国征地悲剧的重演。
    事实上，虽然中国社会几年前还不太了解公平市价、公正补偿等基本概念，但是近年来北京等地的地方改革试验以及城市拆迁条例的修改足以表明，公正补偿已经成为中国社会普遍接受的宪法性原则。在未来《土地管理法》等法律的修改过程中，完全可以借鉴拆迁条例的修改经验，充分体现公正补偿标准。问题难点在于如何落实这一标准，而这恰是城市拆迁和农村征地面临的共同问题。没有公民参与，法律规定的公正补偿标准将不可避免遭遇“潜规则”。我们可能以为公正补偿是市场规律决定的客观法律标准，但即使是客观标准也要通过人的主观努力才能实现。和城市拆迁相比，农村土地目前并没有进入市场流通，因而农地“市价”是一个自由度极大的不确定概念。确定农地征收补偿标准与其说是一个严格的法律过程，不如说是一个弹性很大的政治过程，而要保证政治过程的基本公正，就必须落实利益相关人平等参与决策的民主原则。在这一点上，同样实行土地公有制的越南已经走在中国前面;2005年，河内市条例规定由政府、开发商和被征收人代表组成“专项拆迁与赔偿委员会”，让被征收人作为利益相关人直接参与征地方案的谈判和决策，有效缓解了征地补偿不公引起的社会不满(详见钱镜：“征地拆迁，越南走在中国前头”，《南方都市报》(评论周刊)2010年4月12日)。
    最后，中国农村土地之所以缺乏市场估价机制，根源在于对宪法规定的基本误解及其造成的过多国家管制和干预。众所周知，1982年宪法第十条规定了土地所有权的城乡二元体制，由此产生一个普遍误解：在农村土地的城市化过程中，必须由国家征收农地才能使之成为城市土地——既然农村土地属于“集体所有”，城市土地则属于“国家所有”，国家要获得村集体所有的土地岂不是得通过征收吗?你看美国联邦或地方政府要获得私有土地，不也得通过征收吗?这种论点看起来顺利成章，其实混淆了“国家”和“政府”两个性质不同的概念。美国要把土地从私人所有变为政府所有，政府作为公法人实际拥有土地，当然要经过征收，但是没有人认为中国宪法意义上的城市土地“国有”是指某一级政府所有。事实上，宪法第九条明确规定，自然资源“属于国家所有，即全民所有”;由此可见，我们的“国有”其实是指人民而非政府所有，政府只是代表人民履行土地的管理职能。既然如此，土地性质从集体所有变为全民所有，未必需要政府出面征收。当然，如果是政府自己要盖大楼，土地使用权在从私人转移到政府之前必须经过征收;但是如果土地使用权只是从村集体或农民转移到开发商或城市居民，则完全可以通过利益相关人的自愿交易完成，除非土地所有权和使用权的转移确实涉及宪法规定的“公共利益”，并只有通过强制征收才可能顺利转移。
    “农地城市化需要征收”的怪论不仅从理论误解了土地所有权的性质，而且对中国发展模式产生了深远后果。它使所有城市化过程都搭上了“公共利益”的便车，让地方政府成为拉动中国经济增长的引擎;宪法规定集体所有制的意图原本是要保护农民土地权利，现在却成为政府全面干预农村发展的借口。一方面受土地财政诱惑，一方面迫于地方GDP指标的政绩压力，地方政府当然是很“欢迎”这种宪法误读的。只要农村城市化意味着征地，地方“二财政”就得到保障，地方GDP也能连年实现两位数增长，官员政绩也就锦上添花，但是这种政府人为拉动的增长模式不仅严重偏离了市场经济轨道，造成大量浪费社会资源、加剧生态环境污染等严重后果，而且还因为补偿标准不公而产生大量侵害农民土地权利、剥夺农民基本生计的社会悲剧。
    要从制度上防止农村征地悲剧重演，必须首先消除农地用途变更等于政府征地的错误理解，让中国农村的城市化按照平等谈判、自愿交易的市场经济规律自然而然地正常展开。对于因公共利益需要而不得不通过政府强制征收的项目，则必须在保证农民有效参与的基础上落实公正补偿原则。惟其如此，才能保证拆迁自焚(唐福珍事件)或征地自焚(峨眉山事件)等社会悲剧不再重演。
    【作者简介】
    张千帆，北京大学宪法学与行政法学教授，博士生导师。
    引用法条：
    [1]《新京报》
    [2]《京华时报》
    [3]《南方日报》
    [4]《中华人民共和国物权法》第四十二条
    [5]《南方都市报》
    [6]《南方都市报》第九条
    [7]《中华人民共和国土地管理法》第四十七条